县域范围内中小学教师流动制度化研究

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　　【摘要】全社会范围内无序的教师自由流动引发师资配置不均是造成我国基础教育城乡差异的一个重要原因，而引起教师无序流动的关键因素在于没有建立完善和合适的教师流动制度。针对县域范围内的情况，构建合理而有序的中小学教师流动机制，并建立和完善相关配套制度，才能在县域范围内最大程度地实现师资均衡配置，实现教育公平。
　　【关键词】中小学教师　教师资源　流动机制 师资配置
　　
　　在现有市场经济体制下，教师作为一种公共人才资源在全社会范围内自由流动原本是无可厚非的，但是在全社会范同内缺乏必要制度保障的无序流动引发城乡之间师资配置不均衡，却不是基础教育改革所愿意看到的结果。对城乡之间的教育系统来说，无序的教师流动就意味着城乡之间师资的不合理和不均衡配置，引发城乡之间师资两极分化，这是引发基础教育不公平的一个重要因素。仅就县域范围内来看，如何实现教师资源的优化和均衡配置，不仅使处于不同教育环境下的学生能最大限度的享受平等的教师资源，同时使教师水平得到最大程度的发挥，这是教师流动制度急需解决的重要问题。
　　
　　1　我国中小学教师流动现状。随着市场经济的不断发展，人力资源的流动也在不断发展，中小学教师不断流动也是大势所趋。然而，不容乐观的是我国中小学教师流动总体上呈现单向的流动态势，即有一定教学经验的优秀教师自发地从落后地区的学校流向经济环境相对较发达地区的学校，从农村学校流向城镇学校，从待遇比较差的普通学校流向待遇优厚的重点学校。正是应了那句话：“人往高处走，水往低处流。”这本也无可非议，但这种单向的教师资源不断流动进一步加大了城乡之间、学校之间教育发展的不平衡。
　　
　　2　中小学教师流动失衡因素分析。
　　2.1　中小学教师单向流动主要因素分析。
　　2.1.1　缺乏硬性的中小学教师流动的制度和法规。在过去的几十年中，大批教师由农村向城市、由普通学校向重点学校自发性的转移。流动过程缺乏有序性，没有统一的、操作性强的、界定明确的教师流动政策和法规，更没有流动的专项程序和制度，宏观上处于一种无序和失控的流动状态。这种单向的教师流动在活跃了人力资本市场的同时，也造成了城乡教师资源配置的严重失衡。
　　尽管近十几年来，我国对教师流动也有相应的制度出台，但这些制度都不具有法律强制性。如1996年12月31日，国家教育部在《关于‘九五’期间加强中小学教师队伍建设的意见》中明确提出，“要积极进行教师定期交流。打破在教师使用方面的单位所有制和地区所有制，促进中小学教师在学校和地区间的交流。要建立教师流动的有效机制，采取切实的政策措施，鼓励教师从城市到农村，从强校到薄弱学校任教。通过实行教师定期交流，促进教育系统内部人力资源的合理配置。加强薄弱学校的建设与发展，缓解农村边远地区中小学对教师的需求。”到目前为止，全国各地政府部门出台了不少关于城市教师支援农村学校的文件，但大都属于宣传鼓励。而不具有法律强制性。由于不具有法律的强制性，操作性也不强，所以，本来有“劫富济贫”善意的制度也只能成为一纸空文，实施效果并不理想。
　　2.1.2　城乡二元结构是城乡教师流动失衡的主要原因。以城市为中心的经济发展模式使城乡二元结构的现象继续延伸到教育领域。由于国家的教育资源明显向城市倾斜，城市的教育条件、环境设施等各方面条件明显优于农村，这就使得农村的教育发展相对于城市来说更加滞后；教师的发展空间更加狭小；教师的工作热情更加低靡。最重要的是，农村和城镇中的一些师资薄弱的学校教师福利待遇偏低是一个不争的事实，不同县域内甚至同一个县域内不同的学校之间教师职业劳动的“同工不同酬”现象普遍存在-为此，很多教师在农村或经济不发达的区域工作只是暂作权宣之计的跳板，一旦“羽翼丰满”。便立刻“鲤鱼跳龙门”，即有些农村学校或城镇中的薄弱学校中的教师掌握了丰富的教学经验后便流向待遇好的学校；也有部分农村教师通过考取公务员或研究生的渠道而脱离农村学校或薄弱学校教师队伍。这种单向的教师流动无疑使本来就师资贫瘠的学校教师队伍更加捉襟见肘。
　　2.1.3　社会保障制度的不健全是制约教师合理流动的重要原因。社会保障制度作为社会经济的“安全阀”和“稳定器”，不仅具有保障公民的生存权，稳定社会秩序，促进经济发展的功能，更是促进人才流动的重要条件。如果说传统的社会保障制度是板块结构，那么当前的保障制度就类似于蜂窝结构。不仅不同的保障制度各自独立，而且同一个保障项目针对不同的群体分别设计，社会保险的统筹层次较低，关系转移接续困难，这样，一些社会成员就被分割在一个个相对独立的“蜂窝”里，为此。人们一旦跨地域、跨行业流动或身份发生转换，就会损失已经拥有的保障权益。在城镇社会保障迅速发展的同时，农村的社会保障还处在整体性缺失状态。这种碎片式的社会保障制度从另一个侧面说明了城乡中小学教师呈单向流动的原因。
　　2.1.4　教师聘任制的推动。教师聘任制为学校和教师双方进行自由选择提供了契机，但是，缺乏必要的调整机制和配套措施。在教师聘任的过程中，往往是重点学校、城镇学校能聘到优秀教师，骨干教师，而薄弱学校、农村学校则很难引进高职称、高素质的教师。有些教师在农村中小学任教一定年限后往往会向城镇中的学校流动，这些教师把成长期留给了农村，把成熟期奉献给了城镇-由此，城乡中小学师资呈现强烈的“马太效应”，从而进一步加剧了城乡中小学问教师资源的不均衡现象。
　　2.2　限制中小学教师有序流动的主要因素分析。
　　2.2.1　中小学教师人事管理制度不完善。在当前我国利用市场机制配置各类资源的背景下。自由流动是教师自主的权利。然而，教师资源作为一种公共的人才资源，单纯依靠市场调节是不尽合理的。由于流动政策和法规的缺失，国家和地方政府不能根据实际情况调配师资，以实现教师资源的合理配置。教师一旦被分配到某所学校后，他的人事管理就属于该学校或该学校所属的教育管理部门，即教师到了某所学校后，基本上就属于这所学校的职员了，他的福利待遇和学校密切相关，包括医疗保险、失业保险、退休金等，一旦教师做了一定年限的流动，其人事关系可能就会发生变化，所以，中小学教师对人事关系比较敏感，不敢轻易流动。
　　2.2.2　软性制度的束缚。教师流动机制的合理运行，需要教师选择为师资均衡发展而有序流动的价值取向，不是追求“稳定为先”而固守原地，也不是“人往高处走”的单向流动。国家鼓励教师合理有序的双向流动。但计划经济体制下沉淀的教师职业稳定的心理认知使很多教师形成了对“铁饭碗”的依赖心理。因此，面对传统稳定为先的价值观念，使城乡中小学教师大范围进行合理的双向流动是很有难度的。
　　2.2.3　评价体系的影响。尽管素质教育已推行很多年，但很多地方以考试为指挥棒的应试教育仍在扎实的推

行。考核就难免以“成绩”为本。所以，各学校间暗地里展开了以“升学率”为准的激烈竞争。校长在执行学校间教师交流时只是流于形式，为防止经验外流，参与交流的教师并不是学校的优秀教师，这在各学校阅似乎不约而同的达成了一种“默契”，教师交流成了一种做秀行为。据调查显示，一半以上的学校很少派优秀教师到其它学校去支教。
　　
　　3　教师流动的制度化建设。处于不同条件下的各类受教育群体在学校教育活动过程中享有平等的教师资源是实现教育公平的核心要素。所以，在县域内构建合理的教师流动机制，促进不同的受教育群体享受到尽可能同等质量的教师资源是实现县域内教育均衡的重要手段。
　　3.1　建立和完善中小学教师流动的法规和制度。日本和韩国中小学教师定期流动卓有成效，在很大程度上取决于健全的流动法规和制度。而我国幅员辽阔，地区差异较大，所以在全国范围内统一推行教师定期流动机制也不切实际。但根据各地区的实际情况，在各自县域内，制定相关的教师定期流动制度，推进教育均衡发展是可能的。教师流动制度可以多元化、多向化，如规定城镇教师在编制、户口关系和工资待遇不变的情况下定期到农村学校去支教，和农村学校进行交流；农村中小学教师定期到城镇中的学校尤其是重点学校去学习和交流；横向上，层次相同的学校中的教师定期轮换；根据学校、学科、专业的教学研究需要和育人需要，可以在不同学校间建立“客座教师制”作为“副岗”设置，以充分发挥优秀教师的影响力和指导作用；城镇中的教师要求有一定年限到农村学校或薄弱学校的任教经历，才有资格评优晋级。有计划的开展“城镇支援农村，强校支援弱校”工作。定期使强校的骨干教师到薄弱学校任教，从而促进县域内中小学教育的均衡发展。
　　3.2　提高教师工资待遇及社会地位。尤其是贫困农村学校中的中小学教师，不但要确保其津贴的发放数额，而且工资待遇应更高些。国家要鼓励教师到薄弱学校去任教，在政策上就应有所倾斜。其次。政府部门可以设立专项资金，以鼓励城镇中的优秀教师到农村学校去支教；对于“副岗”教师，可根据教学成绩由学校支讨其劳动报酬・另外，在同一个县城内，城镇中的普通中学和重点中学问的教师应同工同酬，农村各学校问的教师应同工同酬，这样有利于调动全体教师的工作积极性，何时，也可以促进教师在县域内自由合理的流动。
　　3.3　改革中小学教师人事管理制度。改革中小学教师人事制度，将中小学教师的管理权限收回到地方教育行政部门。实行教师全员合同聘任制，由地方教育行政部门和学校联合招聘，但由地方教育行政部门统一管理人事，统一配置师资，实行教师的“无校籍管理”，使其人事关系和单位分开。只有教师人事关系“去单位化”，使教师由“单位人”变为“系统人”，才能达到教师按需设岗、优化组合、科学管理，为教师的自由合理流动创造条件。
　　3.4　建立完善的社会保障体系。我国社会的保障体系还不够完善。作为教育领域，其社会保障体系的建立尤其滞后于人才流动的发展。城乡发展不平衡，制度不够健全，管理基础较薄弱，资金支付压力大。尤其是，我国中小学教师的“三险”还没有实行全面社会化管理。对单位的依附性还很强。要促进教师的定期流动，就必须加快社会保障制度改革，全面实行医疗保险社会化，改革退休制度为退休养老保险制度，实现就业与社会福利、社会保障分离。建立起覆盖全社会的多层次的社会保障体系，实行社会化管理，降低教师流动的风险，解决教师流动的后顾之忧，促进一定地域内教师的定期流动。
　　3.5　改革教师评价体系。以“成绩”为本的评价体系，是形成各学校间乃至教师间激烈竞争，限制教师交流的无形杠杆。所以，废除以升学率论英雄的一元评价标准，形成学校多元评价体系是非常必要的。加快健全教师职位考核制度，学校在对教师的评价中应本着公正、台理、科学、尊重的原则，使教师的权利与义务，能力与岗位相对应。确立“非升即走”的原则。对合格的教师予以奖励，对不合格的教师坚决“下课”。最终达到人力资源的最优配置，提高教育质量，降低教育成本，使教师队伍流动走上合理、有序的轨道。
　　总之，我国中小学教师流动制度目前还没有得到很好的完善，要促进中小学教师在一定区域内合理的流动，首先就应该确立合理的政策制度。使中小学教师流动获得具有法律性质的制度保障，才能进一步推进中小学教师的合理流动。达到县域内教师资源的合理配置，最大程度的实现教育公平。

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