立法辩论的理论根据
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[摘要]立法辩论是国外议会立法的必经程序和基本机制，探讨立法辩论的理论根据对于我国此项制度的建构具有重要意义。学界关于立法辩论的理论根据存在政治修辞、协商民主、正当程序和法律论证等学说。上述各种学说在一定程度上揭示了立法辩论存在的基础，但也存在明显的不足之处。通过分析立法辩论的概念、特征和程序，提出立法辩论的理论根据在于理性决策，即实现立法决策的科学化、民主化和法治化。
[关键词]立法;立法辩论;理性决策
[中图分类号]D901
[文献标识码]A
[文章编号]1000—3541（2019）03—0030—05
国外议会立法过程中，立法辩论是必经程序，也是基本机制。立法辩论是指观点对立的议员在法案审议会议中，依据议事规则和围绕法案动议所进行的正式论证、争辩和表决活动。立法辩论的实施最早是依据议会法案审议经验而形成的惯例，后来随着制度化和规范化程度的提高，理论界将实践经验逐步提升为理论学说。在我国推进科学立法、民主立法和依法立法的背景下，探讨立法辩论的理论根据，有助于为立法体制机制的完善、人大立法质量的提高和人民代表大会制度的创新提供有价值的建议。
一、立法辩论理论根据之，学说
1.政治修辞说。政治修辞是政治主体在政治活动中围绕政治利益所进行的说服行为。尽管关于政治修辞的学理解读存在“规劝论”“理性辩护说”“认同论”“认知论”等模式，但人们一般还是把政治修辞定义为说服的技术或艺术。在西方国家，议会一直是作为政治修辞的首要场所，议员们在立法辩论中的自我表现往往是服务于政治和自身利益的需要。如英国议会一直有辩论的传统，以“议论式”议会所著称，这不仅表明了英国议会的辩论使修辞成为了一种特有的政治活动、政治传统和政治文化，也表明了英国议会辩论所服务的对象是政治而非社会。“立法中的效仿被柏拉图称为’诡辩’，或者为了自己及选民的利益在立法会议中进行冗长发言以影响立法。当诡辩者使用修辞术影响法律的形式时，他并不关注于寻找如何确保人民的善良道德，而是希望以法律的通过形式来保护其自身利益或者其雇主的利益”。理论界将政治修辞作为立法辩论的理论根据主要分为两种解释模式：一是对内说服说，即议员通过在立法辩论中运用言语修辞达到说服对手的目的。如20世纪60年代，英国平民院有关移民问题立法辩论时，为說服对方常常采用个性化、民粹主义、公共利益、工具取向等论证形式和量化、类推、归因等修辞模式;议员们在辩论中常常见机行事，不仅仅是在发言中据理力争或反对某个法案，也常常发表反映其政党立场的正式声明。二是对外说服说，也是占主导地位的学说，即议会和议员通过立法辩论向民众表明政治活动的合法性和达到某种政治目的。“某种政治现象——那些对立法或执法机关施加影响的企图，那些对特殊利益的辩护——对于一个社会的政治制度的运行乃是不可缺少的。因为实际上，社会存在着多种多元的利益，并且可以预料，社会中的大部分人，更为关心的是其自身利益、我们所谓的’政治’活动，只不过是人们为使社会认同其个人目标，并企图以合法方式实现这些目标的另一种表现形式。
2.协商民主说。协商民主，又日审议民主、商谈民主、结盟民主，其核心在于将那些受其影响的人们或其代表们纳人协商程序之中以影响决
策。协商民主主要包含两个范畴：一是集体决策的民主问题，即受到该集体决策影响的人员都应参与决策过程;二是经由争论和辩论的协商问题，即参与决策过程各方主体应进行理性争论和辩论。因此，无论从结果，还是从过程看，民主强调的是参与，协商强调的是辩论、讨论或论争。正如密尔所言：“当谈论的问题关系到国家巨大公共利益的时候，我不知道代议制议会怎样能比在谈论中工作得更好，而谈论中的每一句话，不是代表着某个重要团体的意见，就是代表着某个重要团体所信赖的个人的意见。”诸多协商民主理论的支持者和推动者都指出，辩论、说服和商讨的方法是促进民主协商的最好方法，辩论对于实现政治的民主决策具有重要的作用。如博曼认为：“当政策通过公共商讨和辩论的途径制定出来，且参与其中的公民和公民代表超越了单纯的自私和有局限的观点，反映的是公共利益或共同利益的时候，政治决策才是合法的。”埃尔斯特认为，作为辩论的协商功能在于揭示了私人信息、减少或克服了有限理性所带来的影响、促进各种要求进行辩护、赋予最终选择以合法性、促进决策的帕累托最优、促进基于分配正，义的最好决策、利于达成更广泛的共识、提高参与者的道德或智力素质。由此不难看出，将协商民主作为立法辩论理论根据的学者大都主张协商民主的实现需要在合作的语境中进行结构性辩论，以保证信息来源和基本观点的多元化，以便于为最终决定提供基础。
3.正当程序说。正当程序，通常又称为正当法律程序，是指以程序正义为核心价值取向的一系列观念、规则和制度的总称。正当程序渊源于英国自然公正理念的两项原则，即“任何人不得做自己的法官”和“任何人的辩护必须被公平地听取”。随着社会的发展，正当程序的精髓被移植和吸收到立法领域，并催生了正当立法程序这一概念。正当立法程序是对立法机关行使立法权的程序性约束，也是限制立法者恣意和彰显立法活动正当性的制度性保障。正当立法、司法和行政程序都有一个共同的价值目标，即通过程序设计和运行的公正而走向实体的公正，这也是当前诸多学者都将正当程序作为立法辩论理论根据的原因。如谷口安平认为：“在我们今天生活的社会中，越来越难以指出什么是实体上正确的，但又必须对事情做出决定。政治辩论就是一个典型表现，尽管可能是无休止的，但为了保障程序的公正性又必须去实行。”克拉玛德雷认为：“在确保国家意志之宣告的过程中，为完成该宣告的人所实施的各种行为的形式和时限，都是由结构规范事先确立的，这些运作的辩证展开，就构成过……我们谈论立法过程，以指明最终形成法律的讨论、辩论和商议的活动系列。”在我国，也有部分学者认为，为了使立法程序更多地体现形式意义，必须调动立法者参与程序的积极性，使他们通过辩论的形式对立法议题展开深人和全面的思考，更利于制定出科学的法律。 4.法律论证说。“理性法律论证概念的说明是通过对一系列规则和形式加以阐述来进行的，论证必须遵循这些规则并且必须采用这些形式，以使其所提出的要求得到满足。当某个论证（论辩）符合这些规则和形式时，由它所达到的结果才可以被称为是’正确的’”。法学研究中所谈的法律论证更多地指向的是司法领域，而在人大立法过程中，人大代表或委员会委员针对法案提出自己的意见，并与相反的观点进行争辩，也是一种典型的法律论证。事实上，法律论证所使用的场景包括立法、司法和法学教育等领域，同时包含两个层次，即关于法律的论证和通过法律的论证，而立法辩论则属于前者，司法决策则属于后者。将法律论证作为立法辩论理论根据的原因在于：辩论的核心在于论证，立法辩论的目的在于论证法律的形成，使辩论结果达致正确性和可接受性。国内外许多学者认为，法律论证是一种具有实践性、交涉性和法律性的实践活动，立法辩论不仅是法律论证的类型之一，也同时在发展过程中受法律论证理论的影响。“论证在法律中起着重要的作用，提出某一法律命题的人都要提供支持该命题的论述……立法者在议会提出一个法案时，要有充足的理由支持他的提案”。
二、立法辩论理论根据之学说评析
上述立法辩论的根据的诸多学说都立足于一定的视角，也存在一定的合理性和一些不足之处，当然也为笔者揭示立法辩论的理论根据提供了思路。
以政治修辞作为立法辩论的理论根据，揭示了立法辩论是服务于政治统治和达到某种政治目的的一种手段，但却忽视了立法辩论本身所具有的一系列优秀品质，如立法质量提高、公共利益的保障、议员的履职实效等。此外，当前许多学者将修辞的内涵进行了扩大，并将政治修辞定位于文法技巧和政治文化的结合，即通过文字技艺和雄辩演说达成政治目的的一种手段。也有一些学者关注了立法辩论过程中议员言论所使用的修辞方法，并将政治修与立法辩论联系起来。由此可以看出，政治修辞学说不仅应包括作为政治修辞的立法辩论，还应包括立法辩论中的政治修辞。事实，上，西方国家的议会通常是按照议员公认的能力和品德组织起来的，议会里包含大量具有立法经验和品德优秀的人，他们在一定程度上能够站在国民立场上，针对法案进行理性辩论。如在美国制宪会议辩论中，议员们围绕自由与主权之间展开的辩论就很少带有个人主义色彩，更多地是为了国家利益或公共利益所进行的考虑。尽管当今西方国家的立法辩论由于受政体、政党、利益集团和议员等因素的制约，为政党政治所操作的现象比较明显，辩论自身所具有的功能也不可能完全发挥，但将立法辩论仅仅局限于达到政治目的的一种手段也是不科学的，不仅没能看到立法辯论所具有的社会功能，也不利于立法活动甚至法律活动自主地位的确立。
将协商民主作为立法辩论理论根据，虽然指明了辩论手段与民主目标之间的关系，但存在根据范围较为宽泛、针对性不强的问题。目前学者们关于协商民主与辩论关系的研究分为两条路径：一是精英主义协商民主理论;二是公共协商民主理论。精英主义协商民主理论是现实主义的，往往局限于议会工作过程中议员对议题的正式审议;而公共协商民主理论是普遍主义的，往往强调公民对公共决策过程的参与。如哈贝马斯认为，协商民主应分为两个层次，一是议会这种制度性组织;二是社会公共领域这种非正式的交往形式，“商议性政治是在意见形成和意志形成过程的不同层次上沿着两个轨道进行的——一个是具有宪法建制形式的，一个是不具有正式形式的。协商民主理论的提出者贝赛特对协商民主的理解就源于对精英主义协商的兴趣，他主要把审议的过程局限在国会以及各州的众、参两院的工作范围内，在一定程度上还包括立法部门与行政、司法部门之间的互动，而基本上没有考虑全体公民的公共审议。事实上，在专门化的立法辩论中，作为精英的议员更加注重的是特定的观点如何说服别人，但在普通的公共民主协商中，由于各种观点是混合在一起的，则有时很难达到说服别人的目的。因此，如果以协商民主说作为立法辩论的根据，则忽视了精英主义协商民主理论应有的地位和直接指向性。
以正当法律程序作为立法辩论的理论根据虽然已为大多数认可或接受，但也存在不足之处。一方面直接指向性较弱，不能突出立法辩论制度的鲜明个性。尽管司法和立法活动在性质上存在明显的区别，但理论界认为，正当立法程序和正当司法程序标准上存在极大的相似性或一致性。如意大利学者克拉玛德雷认为，整个议会制度的实质是“过程”，是指向某特定目的的“运作”系列;“议会运作方面的实践经验证明政治辩论的很多技巧和法庭辩论非常类似，很多议会斗争可化约为序列之争。议会辩论和司法听证也存在紧密的相似。无疑，重点首先在于说;其次在于听。但实质上，这两种情况的目的都是说者被听，听者被告知”。因此，可以说，通过法律程序作出决定，其目的在于保证决定的权威性，这对于立法程序、司法程序或者行政程序而言并没有明显的区别，正当程序学生并不能突显立法辩论的特殊性。此外，按照美国联邦最高法院的解释，正当法律程序可分为实体性正当法律程序和程序性正当法律程序，前者是对立法权正当行使的一种限制;后者是对司法和执法权正当行使的一种限制。事实上，正当程序应具有民主性的要求，程序的可参与性乃程序民主的核心内容，立法辩论就是为了保障程序的可参与性而应运而生的一项制度。可见，立法辩论制度的设计首先是通过保障议员的表达权来实现对立法权的制约，立法辩论的理论根据仅仅是在一定程度上体现了实体性正当法律程序的要求而已。
以法律论证理论作为立法辩论的理论根据尽管很有说服力，但在学界仅有少数人关注，原因在于：第一，法律论证理论的兴起较晚，是近几十年内的事情，其在时间上远远滞后于立法辩论理论的发展。第二，当前法律论证理论的研究往往集中在司法场景和法哲学背景下进行研究，对立法实践层面问题的关注不够。事实上，为了保证法与道德等社会因素的分离，法律论证理论家有意无意地回避了立法领域的法律论证问题。第三，法律论证理论所强调的是学理上言辞论辩，与制度意义上正式辩论存在差别，其对程序的要求并不明显，而立法辩论恰恰侧重的是程序设计。第四，作为法律论证范畴之一的立法论证虽然与立法辩论存在直接的关联，但对立法论证的模式研究还不充分。法律论证根据说抓住了立法辩论的核心在于论证，却对立法辩论的形式特征并没有充分关注，实质和形式没能有效结合起来的根据学说也不能称得，上科学，而且将其作为立法辩论的根据与目前的理论研究不能很好地契合。基于此，笔者认为，法律论证理论只有将其应用领域扩展到立法，加强立法论证问题的研究，才能作为立法辩论理论根据的强有力的学说，并进而推动立法的科学化、民主化和法治化进程。 三、理性决策：立法辩论的理论根据
上述各种学说均从一定的层面揭示了立法辩论的形式价值，但却没有科学揭示立法辩论的理论根据。笔者认为，要明确立法辩论的理论根据，必须对其基本概念、特征和程序有全面和深刻的认识。
第一，在概念方面。除了对立法辩论概念进行如上文所述的界定之外，还必须区分立法辩论与立法论辩、立法论证、立法讨论三个相关的概念。首先，“立法论辩”一词在国内外的使用频次相当低，以至这一概念能否证成都值得怀疑。在我国，仅有少数学者使用过这一概念，而且不仅没有对概念予以明确界定，甚至将立法辩论与立法论辩混同使用。而出现这种现象的可能性有两点：一是直接把论辩等同于辩论;二是理论研究与现实制度的衔接不畅。事实上，作为一种立法程序机制而言，使用“立法辩论”这一概念更为妥当，这既能与现实制度保持一致又不易产生误解。其次，虽然我国《立法法》中有关于立法论证会的相关表述，但对立法论证却没有具体的规定，因此，可以说，立法论证的相关内容目前还是更多地停留在理论研究层面。立法辩论的运行是以法案的论证为核心，但立法辩论却和立法论证在实施环节、主体范围、机制目的、程序要求等方面存在着重要的区别。再次，立法讨论的范围相比立法辩论更为广泛，其至少应包括立法机关内部的讨论和社会公众对法案的讨论两种形式。我国当前的各种关于立法程序的法律文件几乎都对审议法案进行讨论做出了规定，即立法机关的内部讨论;而社会讨论或公共讨论主要是针对法案的公开征集意见而言的。立法辩论相比立法讨论而言，制度化、规范化和程序化程度都较高。
第二，在特征方面。一是主体特定性。国外议会议事规则对立法辩论的主体都进行了明确规定，总体上可分为议员、国家元首、议会党团和非议员政府成员。但各国都普遍将议员作为辩论的核心主体。二是时空固定性。立法辩论应是以立法会议的形式举行，而国外立法会议中的辩论分为院会辩论与委员会辩论两种，立法会议之外的辩论属于立法辩论的范畴。这种类型的划分虽然是受制于各国议会立法程序，但不论立法是采用一读，还是多读程序，对法案的辩论都是在立法会议中进行的。三是观点对立性。辩论在形式上应是两种截然相反观点之间的直接碰撞，这就要求辩论主体首先要将对法案内容赞同与否的观点予以明确表达，以使观点形成鲜明的对立性。在国外议会立法辩论过程中，议员在发言时首先要表明其对动议的态度是赞同还是反对，然后才可以阐明自己所持有观点的理由。四是言辞对抗性。立法辩论不是议员之间平和的对话交流，而是议员之间针锋相对的言辞对抗，力争通过言语对抗驳倒对方，这也是立法辩论与立法论证、立法讨论相区别的重要一点。
第三，在程序方面。首先，立法辩论应仅限于权力机关，而不包括行政机关。事实上国外的立法辩论无论是文本规定，还是具体实施，都是针对议会这一特定主体。其次，立法辩论仅指议会法案审议会议上议员之间的辩论。国外议会立法辩论一般是在议长的主持下，在议员之间展开，非议员只有旁听权，而无发言权。再次，从过程与程序的划分角度来看，立法辩论的程序应仅指动议提出到辩论终结这一阶段，但过程则包括辩论前的准备、正式辩论和辩论后的表决三个环节。
在上述分析的基础上，笔者认为，立法辩论设置实质目的在于保障立法决策的理性化，理性决策应是立法辩论的理论根据。理性决策理论起源于经济学领域的公共选择和规则遵循学说，并被广泛适用于管理学和政治学领域。笔者之所以提出立法辩论的根据在于理性决策原因如下：第一，立法本身是法定主体在自已的职权范围内，就社会中的问题以法律的形式做出某种决定的行为，因此，立法过程也是一种决策过程，也应以理性为价值导向;第二，尽管立法决策不等于立法，但却关乎立法的兴衰成败和功过得失，因为任何立法活动的任何环节都必然包含着若干问题的决策;第三，立法决策的基本特征在于沟通性和交涉性，沟通性所起到的作用是为决策者提供充分的正反方面的信息，交涉性所起到的作用则是通过议员言辞的碰撞而甄别出更多为人们所认同和接受的信息。此外，笔者认为，科学决策和民主决策还不足以涵盖理性决策的所有内容，缺少法治的指引和保障，科学和民主将失去赖以依附的基础。因此，作为立法辩论理论基础的理性决策学说在内容上至少应包含科学决策、民主决策和法治决策等三个层面，
1.立法辩论有助于促进和保障科学决策。一般说来，人们对科学决策的理解有两个视角：一是指决策的方法和程序符合科学的要求;二是指决策的结果符合客观规律。以科学决策作为立法辩论的价值在国内外理论界也已达成共识。如有英国学者认为，议会立法辩论既是制衡行政权的过程，也是跨越政治分歧的过程，能够提供指出问题所在、提供替代性解决方案以及追问“为什么”的机會。有学者在对美国国会立法辩论进行考察后指出，立法辩论对于从不同方面保障决策的科学性意义重大，“在实质意义上，立法辩论有助于解决当前的问题，使法案的难点和有争议的地方得以解释，通过对辩论的新闻报道使选区和利益集团改变措施，可以对议员的观点进行评估，公共记录、立法历史可以为行政机关和法院提供支持者和反对者的立法意图”。国外议会之所以将立法辩论作为传统和必要机制，原因还在于议会议员是由社会各方面的社会精英组成，精英在立法过程中展开辩论更能对立法的本质和内容有充分的理解，从而利于形成科学的决策方案。
2.立法辩论有助于推进和保障民主决策。尽管人们普遍认为，民主是一个内涵丰富、外延广泛，并可以从不同的视角进行精髓和实质把握的概念，但多数人的统治、人民的权利或一种国家制度这一基本理解在不同的时代都没有发生较大改变。对于民主决策而言，其一般包含两个成分，一个是指采纳群众的意见;二是指按照民主的程序进行决策。按照民主的程序进行决策，意味着任何问题都可以被提出和进行辩论，任何人都享有评价他人观点和为自己观点辩护的权利。如施米特认为，议会处于君主制和直接民主制之间，并超越两者之上，占据着真正的中间地位，力图在公开辩论中达成理性的真理和公正的规范。通过理性的辩论，什么样的矛盾和冲突都能得到和平的、公正的解决。事实上，立法辩论既是沟通过程，也是说服过程，通过辩论可以充分地认识到立法决策问题的本质，使人们正确地进行价值和利益判断，为决策的均衡和妥协提供基础。 3.立法辩论有助于促进和保障法治决策。法治对于决策的意义常常为学者所忽视，但事实上缺乏法治保障的决策难以称得上真正的理性。从全球法治建设的理论和实践来看，在立法、执法、司法等领域坚守法治原则是进行任何决策都必须依赖的核心指导思想。法治决策的核心在于防止公权力的滥用，避免决策的主观性、随意性和任意性，促进决策的制度化、规范化、程序化和责任化，并最终以法治的力量促進社会公平正义的实现。立法决策应以法治理念作为基本的价值追求，并为之设计具体的制度和规则，才能通过立法推动法治的实现。为保障立法决策的法治化，国外议会除了以立法的形式对立法程序进行了事无巨细的规则设计，还在议事规则中都专章或专节设有辩论机制。海格认为，立法辩论的公开性和充分性是法治的必备要素之一，立法部门在辩论期间特别应向公众开放，任何拟议的立法均应予以宣布、公布并给予充分的辩论时间。事实上，作为程序意义上的立法辩论机制的设置在一定意义上可以培养议员的法治意识和规则意识，以法的理性价值克服决策者“有限理性”的消极影响，从而通过外在的强制力来推动理性决策的实现。
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