设区市大气污染防治立法现状与完善

来源:用户上传      作者:

　　摘要：自《立法法》修正以来至2019年5月，设区市制定与修改大气防治法规共25部，呈现出不少优势，包括内容日趋细化、因地制宜明确防治重点、从末端治理向源头控制延伸等方面。设区市大气污染防治立法也存在一些不足，主要表现为重复现象较为严重、防治机关责任尚不严明等问题。为此，需从明确行政相对方责任、建立大气污染治理协商与区域联动治理机制等方面进行完善。
　　关键词：地方立法权;设区市;大气污染防治;立法法
　　中图分類号：D922.68    文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2019）21-0038-04
　　修正后的《立法法》赋予设区市环境保护方面的立法权限。当前，大气污染防治作为环境保护的重要内容，对经济社会发展和生态文明建设意义重大。因此，大气污染市级立法在环境保护立法工作中应当予以重视。按照全国人大常委会法工委《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》安排部署，市级地方立法全面进入立法前期调研阶段[1]。设区市大气污染防治立法虽然处于起步阶段，但是已有部分市率先完成了立法工作，为更好掌握立法的颁布、实施与具体实践的现状与问题，本文收集并分析整理自《立法法》修正四年以来，设区市大气立法制定的实际情况以及适用效果，以期对今后市级大气立法调研、制定和修改工作起到一定的推动作用。
　　一、设区市大气污染防治立法现状
　　《立法法》修正前，各设区市没有大气立法的权限，在开展大气污染治理工作时只能依据上位法，例如《大气污染防治法》。但是，大气污染有其自身的特殊性，受地域因素影响较大，各设区市主要工业产业、经济发展水平的不同会导致大气污染治理的侧重点也不尽相同，而上位法只能进行较为原则性的规定，这就导致各设区市在实际应用法律指导实践以及行使职权时，往往缺乏一定的可操作性。修正后的《立法法》赋予了设区市环境保护方面的立法权，大气污染防治作为环境保护的一个重要方面，也在此次赋权的范围之内。
　　通过国家法律法规数据库和相关网络进行检索，对各设区市大气污染防治相关立法进行收集整理，结果表明：自2015年3月15日至2019年5月15日，已有24个新获立法权的设区市进行大气污染防治立法，制定与修改大气污染防治法规25部，2015年2部;2016年8部;2017年2部;2018年10部;2019年3部。其中，制定工作占多数，共计18部，2015年1部;2016年6部;2017年2部;2018年6部;2019年3部。修订法规共计7部，2015年1部;2016年2部;2017年0部;2018年4部;2019年0部。立法工作总体上呈现如下特点：
　　（一）立法、修法数量总体偏少
　　各设区市制定地方大气污染防治法规18部，修改7部，在数量上偏少。这主要是因为设区市获得地方立法权的时间还较短，立法工作具有一定的滞后性，制定法律需要比较长的前期准备、调研时间，较多设区市刚刚处于立法的前期准备阶段。且目前正式颁布实施的地方大气污染防治立法总体数量较少，法律颁布之后要经过一段时间的适用才能有针对性地对其进行调整、修改，而设区市大气污染防治立法尚处于起步阶段，这也就是大气污染防治修法活动比立法活动更少的原因。
　　（二）立法增长趋势不明显
　　通过统计数据可以看出，无论是立法数量还是修法数量都没有逐年稳步增长，始终维持在较低的水平。这也与设区市获得大气立法的权限时间尚短有关，但是结合笔者实习经历，也了解到目前不少设区市大气污染防治立法已经进入立法调研等相关准备阶段。
　　（三）立法主要集中在中、东部地区
　　目前，全国共有11个省、自治区的设区市相继开展了大气污染防治的立法与修法工作（具体数据见下图1），已进行立法的设区市所属省份主要集中在东部（55%）、中部地区（27%），而西部地区较少，仅占18%。有文章指出，各省、自治区设区市制定的地方性法规的数量和省、自治区的经济总量之间存在较高的正相关性[2]。因为经济较为发达的中、东部地区，例如江苏、浙江等省份的设区市立法数目占比较大。经济发达的中、东部地区，法律体系较为完善、立法人员素质较高、立法资源也相对丰富，有较好的条件开展更进一步的大气市级防治立法工作。
　　二、设区市大气污染防治立法的优势
　　（一）立法内容日趋细化
　　自《立法法》修正以来，大气立法的内容在上位法的基础上更加丰富，且针对各地区实际情况不断细化。在大气立法的具体内容方面，除了常见的综合大气治理，还出现了专项大气治理，细化了大气污染治理的具体内容。在专项大气治理领域，以临汾市为例，该市是中国三大优质焦煤生产基地之一，为了应对本地比较突出的燃煤带来的大气污染，当地出台了《临汾市燃煤污染防治规定》，专项整治内容得到进一步细化，能够更好地应对本地的实际情况。
　　（二）因地制宜明确防治重点
　　德国学者阿列克西指出：法律具有效力的前提在于它大体上具有社会实效[3]133。我国学者也指出，今后我国大气环境将更加显现区域性特征[4]。各设区市主要工业产业、经济发展水平的不同会导致大气污染治理的侧重点也不尽相同，仅有上位法宏观方面的规定是难以满足各地实际需求的，需要地方立法在结合本地实际情况的基础上对国家立法进行细化和补充，确保了国家立法在地方的有效实施[5]。诸多学者都强调，各设区市根据本地大气污染的实际情况，针对本地区存在的突出问题制定相应的条款，凸显出大气污染防治市级立法的重要意义。
　　如宁波市工业、机动车船、扬尘带来的大气污染较为严重，因此在《宁波市大气污染防治条例》中将这些领域的大气污染防治理摆在突出位置，规定较为细致。如在第五章第四十五条中明确规定，装卸和运输散装、流体物料的车船，应当设置密闭装置，有效防止装卸、运输过程中遗撒与扬尘带来的大气污染。 　　（三）末端治理向源头控制延伸
　　传统大气污染防治法主要是以末端治理为主，但是，从目前设区市大气污染立法中可以看出，各设区市开始注重对大气污染的源头控制，而不仅仅只是强调事后补救与惩治。
　　如《潍坊市大气污染防治条例》第六条规定禁止新建、改建、扩建严重污染大气环境的项目。从根本上杜绝产生新的重污染企业建立，也避免已有重污染源扩大。同时，也强化了环境保护主管部门、城市管理部门等部门的监督管理责任，有助于从源头对大气污染进行有效的预防与控制。
　　（四）细化部门职责与监管机制
　　明确大气污染防治监督管理各部门职责，有助于避免各部门之间相互推诿，产生无人监管的不利局面，促使各部门投入大气污染治理工作，互相配合，共同构筑起严密的监管体系，设区市的大气污染防治立法也在这一方面加以重视，强化、细化了部门职责与监管机制。
　　如《保定市大气污染防治条例》第六条规定政府及其相关部门在大气污染防治方面的具体职责，例如发改部门就涉及到煤炭总量控制、清洁能源的推广等方面的职责;国土资源部门负责对石料开采和加工过程中的扬尘进行防治。同时，条例完善了监管的体系，体现了分级负责、全面覆盖的理念，在全市建立和完善县、乡、村三级网格和市、县、乡、村、企业多层管理的监管机制。
　　三、设区市大气污染防治立法的不足
　　（一）重复现象突出且区域间联动性差
　　一是重复现象突出。新《立法法》第七十三条规定：对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。诸多学者也表示，存在不必要的重复是地方立法中较为普遍的问题，它不仅徒增法律运行的成本，而且损害了中央立法的权威，贬抑了地方立法权的应有功能[6]。地方立法的主要任务是解决地方区域性问题，尤其是解决应当通过立法解决而中央立法不能或不便解决的问题[7]。地方立法的主要任务就是完成对中央立法的“再制度化”[8]23。可见，地方立法如果只是单纯重复上位法而没有突出本地区的特点，就失去了其本身存在的意义与价值。但是，这也不意味着地方立法不能重复上位法的某些规定，正如某学者所言，重复式立法的意义不在于重复，而在于强调[9]。
　　以《南京市大气污染防治条例》为例，对比其上位法《江苏省大气污染防治条例》，两者在篇章结构、条款方面，特别是在机动车船、扬尘大气污染防治的措施十分相似，南京市并没有在江苏省立法的基础上有所突破。
　　二是区域间联动性弱。研究发现，周边污染源排放是导致大气重污染过程形成的重要原因之一，其中区域尺度输送和地形因素对空气质量具有显著影响[10]，大气的流动性决定了被污染的大氣会在区域之间互相传播、互相影响，使得本来单一的污染原因变得复杂，加大了治理的难度。也有学者指出大范围的污染物同步排放和畅通的输送通道形成的污染物聚汇，是造成区域大面积污染的主要原因[11]。
　　目前各设区市大气污染立法并没有注意到大气污染治理区域之间的联动性。在大气污染防治的实际工作中，市与市之间同样也缺乏交流合作，没有考虑到其他地区对于自身治理效果的影响。大气污染的流动性预示仅仅依靠单个地区各自为政进行治理，即使在短时间内取得了成效，也会因为周围地区的污染尚未解决而再次导致本地区被污染，出现交叉污染的情况，影响治理的效果。
　　（二）执法者职责尚不明确
　　通过观察设区市出台的大气污染防治条例可以发现，其中对于执法者自身不作为或者违反相关规定的行为鲜有规定。政府机构及其官员是经济人，有着自身利益的需要，可能导致权力运用偏离公共利益的方向，在依法行政的视野下，政府的大气污染治理权力和责任是必须相对应的[12]。不少专家也表示，设区市大气污染防治法未明确规定政府的责任与目标，导致多数地方追求眼前的经济利益，以牺牲环境为经济求快发展付出代价，得不偿失。
　　设区市的大气污染立法偏重对违规者设置法律责任而忽视对执法者法律责任的规定使得执法者不作为、乱作为的现象也时有发生，不仅损害了公权力主体的形象，也是造成大气污染治理成效不显著的原因之一。因此，在今后立法中，应当重视设置执法者责任，例如单位和个人可以对执法者的行为进行监督、举报，从两方面强化对行政执法人员的监督，使权利与责任相对应，使得立法更为公正合理。
　　（三）法律制裁手段单一
　　法律责任条款一般应由法律制裁、法律责任认定、法律责任实施主体、法律救济条款、法律责任免除条款构成，其中法律制裁应是法律责任的核心内容[13]283。现实中，企业超标排放、暗地排放、违规造假等违法行为层出不穷，虽然相关部门对其进行了处罚，但是不进行整改的企业亦比比皆是。这也说明大气污染防治处罚手段存在问题。
　　大气污染防治立法关于法律责任的规定，存在法定罚款少、上限低等问题，致使多数企业宁愿一而再、再而三缴纳罚款，不对企业存在的问题进行治理，达不到震慑和遏制环境违法行为的理想效果。《南京市大气污染防治条例》在第三章第十八条第一款中规定对超过指标或者未完成改善目标的区域，暂停审批该区域新增建设项目环境影响评价文件。不再是以单一罚金的形式进行处罚，大气污染问题不解决将会影响下一步工作的开展，这就使得相关企业不得不对自身存在的污染问题进行彻底的治理。
　　（四）治理手段科技创新力度欠缺
　　目前，各设区市的大气污染防治立法在治理手段方面科技含量不高，主要依靠财产罚和人力监管，不仅要投入人力，花费大量资金，效果也不明显。国家在大气污染防治中强调发挥科学技术的支撑作用，同时也鼓励和支持开发、利用清洁能源。这也自上而下倡导了以科技治理污染的理念。
　　如《菏泽市大气污染防治条例》中就存在科技创新力度不足的问题，缺乏引导公众与企业利用先进的科学技术治理大气污染的意识，其他设区市的立法也存在相同的问题。而科技创新在大气污染防治领域可以带来事半功倍的治理效果，应将利用科技防控大气污染的理念贯穿在立法之中。 　　四、设区市大气污染防治立法的完善
　　（一）明确行政机关的责任
　　行政机关在行使权力时，必须在法律法规授权的范围内，超出职权、滥用职权行使将承担由此带来的相应责任。也就是说行政机关在大气污染治理过程中应当秉承权责一致的理念，严格依法履行职责，承担未能依法履行职责所带来的不利后果。地方政府及其行政主管部门在大气污染防治中负有主导义务，相应地，其承担的法律责任也应当是多元的、立体的[14]。在各地实际立法中，不但要规定违反法定职责的行政处分与刑事责任，为了使得立法更具操作性，更要规定明确合理的行政责任以及刑事责任的具体内容与幅度。让行政机关的法律责任不仅仅只是“空中楼阁”，而是真的具有可操作性的法律规则，让执法人员谨记职权红线。
　　（二）记入企业负责人个人社会诚信档案
　　为了使企业相关负责人真正担负大气污染治理的社会责任，就要让公司利益与个人利益挂钩，设区市大气立法也可以对污染大气企业以及拒不整改企业的负责人设置相应的限制与处罚。例如，将上述不负责任的行为记入相关责任人的社会诚信档案，个人社会诚信档案是机构或政府单位为个人创建的记录个人在社会生活中的诚信或失信行为的诚信档案信息，而拒不接受行政机关的整改也是失信的一种体现。同时也可以限制相关企业负责人再进行其他相关商业活动，以此迫使企业负责人承担起大气污染治理的责任。
　　（三）构建协商机制与区域联动治理机制
　　一是建立大气污染治理协商机制。以往对于污染大气的企业，行政机关通常以警告、罚金、责令关闭等方式对其进行治理，污染企业只能被动接受处罚，没有补救的余地，这也是企业不愿意积极进行治理，一拖再拖的原因之一。为了调动污染企业治理污染的积极性，行政机关可以与企业签订契约，对大气污染治理的预期結果、时间等进行规定，如果污染企业在约定的时间达到了污染治理的预定目标，行政机关就可以在一定幅度内减免对该企业的处罚。
　　二是建立大气污染联动治理机制。学者表示，对跨行政区的污染进行治理，关键不在于工程技术环节，而在于相关政府间的协调与合作[15]。我国近几年在区域大气污染领域的实践探索，也形成了政府间合作协议的协作治理形式[16]。整体来看，我国在区域大气污染治理方面有明显进步，但相关治理机制还需在法律层面予以确定、加强。大气污染的跨域流动使得对其根治必须依靠区域联动治理，形成资源交换、相互承诺和相互信任的政府间合作协议和区域规划，此外，还可以借鉴粤港澳大湾区，建立区域空气联合监测网络，在技术层面实施嵌入式联动[17]。
　　联防联控的工作模式强调合力保护区域环境，工作协调机制上要求统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调[18]。因此，各设区市在进行大气污染治理立法的过程中，要主动与邻近城市交流合作，共同推进区域间大气污染治理的进程，达到1+1>2的效果。
　　（四）贯彻科技创新助力大气污染治理理念与手段
　　在设区市进行大气污染防治立法或对立法进行修改的过程中，可以在立法中强调科学技术对大气污染防治的重要作用。具体来说，可以在立法中提倡行政机关或污染企业利用技术手段对大气污染进行跟踪监测，在企业技术力量不足但有治理意愿的情况下，行政机关也可以联系相关单位为企业提供技术帮助，利用大数据技术对监测到的数据进行问题分析，帮助企业找到大气污染的主要症结，同时，也可以在立法中鼓励企业借鉴《大气污染防治先进技术汇编》中我国现已有无组织排放源处理技术，从生产源头杜绝可能产生的大气污染。在城市交通领域，逐渐推广使用新能源交通工具，增加或者更新新能源、清洁能源公共汽车，鼓励公众使用新能源或者清洁能源机动车。
　　参考文献：
　　[1]任理军.科学推进大气污染防治市级立法[N].中国环境报，2019-05-01.
　　[2]谭波.设区市地方立法权运行现状及改进机制分析——以河南省为例[J].河南工业大学学报，2018（1）.
　　[3]（德）阿列克西.法概念与法效力[M].王鹏翔译.北京：商务印书馆，2015.
　　[4]万本太，苏福庆.当前我国大气环境质量的几个特征[J].环境科学研究，2004（1）.
　　[5]吕中伟，詹亮.环境公益诉讼制度的运行困境与破解之道[J].沈阳工业大学学报（社会科学版），2017（2）.
　　[6]汤善鹏，严海良.地方立法不必要重复的认定与应对——以七个地方固废法规文本为例[J].法制与社会发展，2014（4）.
　　[7]宛佳欣.新获地方立法权的市环境立法实证分析[J].河南财经政法大学学报，2018（6）.
　　[8]任尔昕.地方立法质量跟踪评估制度研究[M].北京：北京大学出版社，2011.
　　[9]郭粹.地方大气污染防治立法技术分析[J].沈阳工业大学学报，2018（6）.
　　[10]李成才，毛节泰，刘启汉等.MODIS卫星遥感气溶胶产品在北京市大气污染研究中的应用[J].中国科学D辑（地球科学），2005（12）.
　　[11]苏福庆，高庆先.北京边界层外来污染物输送通道[J].环境科学研究，2004（1）.
　　[12]王文婷.依法行政下的大气污染治理——以兰州经验为分析样本[J].兰州大学学报（社会科学版），2016（2）.
　　[13]汤唯，毕可志.地方立法的民主化与科学化构想[M].北京：北京大学出版社，2006.
　　[14]陶品竹.大气污染防治地方立法的困境与突破——以《北京市大气污染防治条例》为例[J].学术论坛，2015（4）.
　　[15]肖爱.我国区域环境法治研究现状及其拓展[J].吉首大学学报（社会科学版），2010（6）.
　　[16]东方讲坛办公室.中国经济新问题十六讲[M].上海：上海辞书出版社，2006.
　　[17]蔡岚.粤港澳大湾区大气污染联动治理机制研究——制度性集体行动理论的视域[J].学术研究，2019（1）.
　　[18]刘大为.区域大气污染联防联控研究——以关中地区为例[D].西安：西北大学，2011.
　　作者简介：郭玲灵（1995—），女，汉族，安徽马鞍山人，单位为浙江师范大学法政学院，研究方向为民商法学。
　　（责任编辑：王宝林）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15107417.htm