解析政府投资公益性项目的管理模式
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摘 要：随着我国经济快速发展，政府主导投资的公益性项目不断增多。以政府投资公益性项目为研究对象，梳理当前政府投资公益性项目的主要管理模式和存在问题，并探讨了解决问题的对策，以期对我国公益性项目建设有所帮助。
关键词：政府投资;公益性项目;管理模式
文章编号：1004-7026（2019）23-0044-02 中国图书分类号：D630 文献标志码：A
公益性项目是指具有社会效益性质的非赢利性项目。公益性项目主要分两种模式，一是政府主导投资和发起的项目，二是民间组织发起的公益性项目。当前我国公益性项目大多由政府主导投资。政府投资公益性项目以公共基础设施建设和服务为主，许多项目的投入资金量非常大。因此，构建完善的政府投资公益性项目管理模式，对政府投资公益性项目管理显得尤为重要。
1 政府投资公益性项目管理模式
公益性投资项目管理是指为保证项目建设和运营而展开的全过程管理[1]。通常来说，公益性投资项目管理主要包括项目施工设计、现场施工、投产使用、运营管理等内容，管理重点包括项目质量管理、成本管理、安全管理等。管理的根本目的，是通过事前、事中、事后3阶段的控制和管理，确保项目施工设计满足国家安全生产和社会公共需求。就目前来说，政府投资公益性项目管理模式主要有以下几种。
1.1 项目法人责任制模式
项目法人责任制模式是指由政府指定的企业以工程项目法人身份进行项目管理的模式。这里的企业多是国企或国有控股企业。在该管理模式下，企业或项目法人要负责项目建设、运营全过程，并承担全部职责[2]。
1.2 企业法人模式
政府投资公益性项目企业法人管理模式是指政府设立企业项目法人，由其负责项目资金筹措、项目建设、项目管理全过程的管理模式。在项目完成后，企业要以法人身份负责项目运营和管理工作[3]。
1.3 工程指挥部模式
这种管理模式特点是，管理队伍是从政府部门中抽调人员临时组成的，负责人多是政府部门的主要领导。当政府投资公益性项目完成建设后，管理小组也会宣布解散。许多没有常设基建管理机构的项目，在实施时会组建临时管理小组。项目建设完成后，移交有关部门、单位或组建新单位负责日常运营和管理工作。
1.4 代建制管理模式
国务院在《关于投资体制改革的决定》中明确指出，政府投资建设项目可以使用代建制，同时提出了代建制管理模式。在政府投资公益性项目中，代建制模式较为常见。这种管理模式下，政府部门通过公开招标形式，选择专业化企业负责项目建设，项目竣工验收后一切管理权交给国家。因此，可以将代建制管理模式视为一种外包管理模式。
2 政府投资公益性项目管理存在问题
2.1 项目决策科学性和透明度不够
一大批公益性项目陆续建成，有效改善了城市环境，实现了良好的社会功能。我国在教育、卫生、养老等民生领域实施了一批“补短板、惠民生”项目，使人民群众有了更多的获得感、幸福感、安全感。但是也要看到，在公益性项目建设和管理中还存在许多问题。
在项目决策阶段，公益性投资项目缺少科学论证，项目投资规划过程不透明，投资不合理。在决策阶段，许多政府投资的公益性項目受“大而全”思想影响，没有考虑本地实际，也没有征求社会各界建议。项目决策信息不公开、不透明，存在匆忙决策、匆忙上马和“搞面子工程”的现象。在项目管理上，“重建设、轻管理”，浪费了大量物力、财力。
2.2 项目投融资管理不力
政府投资公益性项目大多是投资规模大、工期较长的大项目。由于回报率低或纯粹公益性，许多企业和资本持有者不愿将资金投入到政府投资公益性项目上，这使政府投资公益性项目投资主体非常单一。许多政府投资公益性项目由政府主管，而政府投资性质使许多融资方式被限制，投资渠道非常狭窄。
在投融资管理上，地方政府大都依靠投融资平台进行投融资管理。但地方投融资平台资产不透明，偿债能力普遍较低，加上行政干预，造成投融资管理不善、资金被挪用等现象时常发生，影响资金使用效益和项目建设。
2.3 项目建设和运营管理存在不足
政府投资公益性项目管理多由政府组建项目领导班子负责所有管理工作。在介入项目管理工作时，临时管理班子的许多成员大多不是专业人员，不熟悉该行业，常常出现无法胜任项目管理工作的情况。例如，许多人对工程质量、造价管理不了解，对国家法律法规、建设标准缺少认识。政府投资公益性项目建设和管理是一个系统工程，任何一个环节出现问题，都可能会影响整体效益。在领导班子不够专业、管理主体缺失的情况下，在公益性项目设计、施工和招投标过程中，经常会存在管理不善、监督不力和职权混乱等问题。
3 完善政府投资公益性项目管理模式的对策
3.1 明确管理思路，完善管理制度
树立科学管理思想，明确管理思路，是解决政府投资公益性项目管理问题的基础和前提。政府要进一步完善公益性项目管理程序，从省、市到县（区）、乡（镇），对通过立项审批的公益性投资项目施行统一管理。要按照建管分离的原则，由中央政府组织制定统一的管理章程，完善建设领域的法律法规，成立专业的质量监督部门，统一对政府投资公益性项目进行监督管理。
成立专门的政府投资公益性项目管理和监督部门，对公益性投资领域的项目质量和资金使用进行全过程管理。在项目建设过程中，由政府指派专业会计人员、设计师、造价师等参与基础建设项目，由专业部门负责项目监督把控，按照制度进行项目评审，发挥政府监管在公益性项目管理中的积极作用。在此基础上，地方政府在政府投资公益性项目管理中，要严格贯彻执行国家法律法规，按章程办事，不得跨流程办事，避免管理随意性。 3.2 完善评价方法，提高决策科学性
公益性投资项目建设是事关民众切身利益的大事，公益性投资项目不应只是领导“一人说了算”。要确保公益性投资项目建设取得预期目标，必须遵循科学决策原则，在投资决策时必须严谨、细致。在政府主导的公益性投资项目决策阶段，政府要将各方专家汇聚到一起，组建专门的研究小组，就投资和建设可行性进行全方位分析，并认真听取民众意见，直至得出科学结论，为政府投资公益性项目决策和建设提供参考依据。
完善公益性投资项目投资评价方法，健全公益性投资项目投资决策机制，将公益性投资项目评价置于重要地位。健全公益性投资项目决策机制，重点是改变传统的以经济建设为主要标准的项目建设评价思想，充分考虑公益性投资项目对生态环境、地方文化和民众生活的影响。
公益性投资项目投资后评价分析，重点是对已完工的项目的综合情况，包括项目建设目标是否实现、运营状况、社会效益等进行评价，并将其当作管理部门的绩效考核的重要标准。根据评价结果，完善项目管理方式，进一步提高项目后期管理和维护水平，以延长项目使用寿命，实现公共效益最大化。
3.3 实施精细化管理，提高项目管理水平
精细化管理是现代管理的发展趋势，也是提高公益性投资项目管理水平的有效途径。对政府投资的公益性投资项目，要根据其性质和作用，由专门部门在不同阶段对其进行专业化和精细化管理，在职责明确、严格管理的基础上提高管理质量。
在项目审批阶段，项目审批部门要把好项目审批关口，避免重复建设。在项目招投标阶段，为防止暗箱操作，建设部门要严格招投标程序，确保招投标有序进行。在投融资阶段，财政部门要严格按照工程进度支付资金，严把资金支付关口，避免资金超支和挪用。在施工阶段，监理部门要加强工程监督管理，做好施工减排治污工作，避免出现豆腐渣工程和不必要的矛盾。在工程竣工验收阶段，要组织有关部门做好工程验收，及时指出和解决工程存在的问题，为工程交付使用打好基础。
3.4 與时俱进，将市场手段应用其中
政府通过市场购买公共服务，是市场经济环境下政府投资公益性项目较常用的一种供需方式和保障手段。与政府和私人部门合作的管理模式相比，政府购买公共服务的管理模式更加简单，适用性也更强。政府要构建“政府买单”方式，并建立与之相匹配的评估机制、选拔方法和考核制度。通过公开招投标、定向委托等选定专业的服务企业，转嫁管理职能，利用市场提高公益性投资项目管理质量。在采用市场手段进行公益性投资项目建设和管理的同时，要发挥政府与公众的双向监督职能，认真听取民众对公益性投资项目管理的意见。可成立相关监督小组，对共建项目进行监管，以实现政府与企业良性合作。
4 结束语
政府投资公益性项目建设是一个长期过程，不同阶段项目管理目标不同。在政府投资公益性项目管理中，政府要发挥主导作用，准许市场化管理模式和方法参与进来，与企业构建良好合作关系，以确保公益性投资项目正常运营并取得良好的社会效益。
参考文献：
[1]金菲.政府投资公益性项目的管理模式[J].住宅与房地产，2016（9）：104-105.
[2]禹涛.政府投资效率研究[D].大连：东北财经大学，2015.
[3]杨轶.政府投资公益性项目招投标现存问题及对策研究[D].长春：吉林大学，2010.
（编辑：郭 瑞）
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