近十年我国政府信息资源管理理论研究状况与发展趋势

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　　[摘要]以近10年CNKI(中国学术期刊网全文数据库)收录的在国内公开发表的科技文献为基础，从建设意义、概念及其分类构成、管理框架模型、管理技术与方法、开发利用、共享机制、中外比较研究等7个方面对我国政府信息资源管理理论研究现状进行综述，指出存在的问题：基础理论研究较为薄弱，缺乏结合实践的理论研究，缺乏对政府信息资源管理队伍建设的研究。并围绕这些问题，对我国政府信息资源管理理论未来发展趋势进行探讨。
　　[关键词]电子政务　政府信息资源　管理与开发
　　[分类号]G203
　　
　　由于政府通常以某种方式与人们的工作和生活发生直接或间接的联系，政府信息资源的内容直接关系到国民经济与社会发展的状况和水平息息相关，因此，它与其他资源一样有研究与开发价值。1999年1月，我国开始启动“政府上网工程”，近10年来，对我国政府信息资源管理理论的研究逐步成为学术热点。
　　
　　1　研究内容
　　
　　笔者以CNKI(中国学术期刊网全文数据库)中收录的文献为检索对象，在篇名字段中键入关键词“政府信息资源”，检索到相关文献269篇。经对检索到的文献进行统计发现，与1999年开始的政府上网工程同步，CNKI收录的有关政府信息资源研究方面相关文献的收录年限也从1999年算起，每3年为一个时段，表现出从开始起步到逐步发展到逐步成为研究热点的态势：1999-2001年3年间有文献21篇，平均每年7篇，2002-2004年3年间有文献73篇，平均每年20篇；前两个时段每年发表的论文呈现出均匀分布的状态。文献发表的热点时段为2005-2008年(截至到笔者统计时，2008年数据库中的相关文献收录到7月份)，这4年发表的文献数分别为49篇、42篇、55篇、29篇。可见，对政府信息资源的理论研究近几年来越来越受到学术界的重视。从研究内容上看，主要集中在以下几个方面：
　　
　　1.1对开发和建设政府信息资源重要性认识的讨论
　　随着全球进入信息传递的网络时代，“电子政府”(Electronic Government)已成为各国政府实现信息公开化的重要手段。世界各国纷纷建立政府网站，在政府和公民之间以及政府各机构之间搭起了沟通的桥梁与信息发布的平台。受国际环境的影响与政务升级与信息公开的需求，我国于1999年1月开始启动“政府上网工程”。在近10年的发展历程中，加强政府信息资源开发利用，为公众提供有关国家政策法规、经济和服务等方面的信息，已成为当前各级政府及其工作人员面临的重大现实课题。之所以如此，是因为政府上网工程建设的初衷和归属都是通过对政府信息资源的充分开发和利用来发挥电子政府的作用的。但在实践中，信息资源建设却常常被忽视，人们往往更注重信息化基础设施建设，如设备、网络、软件、硬件等，因为其相对信息资源来说更“可见”，更“见效”。
　　由于对政府信息资源开发利用重要性认识上的不足，导致我国在电子政务建设过程中信息资源总量不足、深层次挖掘不够、信息孤岛大量存在从而为广泛共享造成了困难，严重阻碍了政府信息资源效益的发挥。因此，当务之急是建设好政府信息资源，只有建设好政府信息资源，才能使整个电子政务网络平台成为有源之水、有本之木，才能将电子政务巨大的社会效益和经济效益充分发挥出来。对开发和建设政府信息资源重要性认识的讨论使人们认识到政府信息资源建设的重要性及其意义。
　　
　　1.2对政府信息资源概念及其分类构成、特征的研究
　　1.2.1概念　目前，对“政府信息资源”的概念，学术界还没有一个统一的界定。受一般对“信息资源”概念界定的影响，对“政府信息资源”概念的研究也有广、狭之分：广义的解释是把信息内容、信息技术设施和人力资源都包括在信息资源概念里，狭义的解释只是把信息内容本身视为信息资源。从发表的相关文献看，虽有一些学者从广义的角度理解政府信息资源，但我国政府和学者普遍认同的是查先进2002年从信息内容的角度提出的观点，即所谓“政府信息资源是一切产生于政府内部或虽产生于政府外部但对政府活动有影响的信息资源的统称。”文献调研发现，该观点的被引频次较高，大部分文献都采用这一观点对政府信息资源进行描述。
　　1.2.2分类构成　对政府信息资源分类构成的认识，杨玉麟等在基于上述概念的基础上，进行了具体的阐述，认为政府信息资源应主要包括以下几方面的内容：政府决策信息、为社会各界服务的信息、反馈信息、政府间交流信息。朱晓峰认为，政府信息资源是一个复杂的研究对象，不可能通过单一的标准包括其全部内容，所以需要按照不同的标准进行多种划分，构建政府信息资源分类体系。文献[8]按照一般信息资源、政府信息资源的使用对象及其表现形式为标准，对政府信息资源进行划分，共划分出十个种类。卢泰宏则从内容、来源、种类、流通方式和传递范围的角度总结了四种划分结果。马费成等结合信息资源开发与管理的特点和要求把政府信息划分为以下四种类型：可以完全对社会公开的信息、只在指定的系统或部门之间(含内部)共享的信息、只在本系统或部门内部共享的信息、只对某一或某些特定的个体开放的信息。北京市信息化工作办公室从明确共享的范围和安全角度考虑，把政府信息资源分为社会公开、部门共享和依法专用三类。
　　1.2.3政府信息资源的特征文献[5]认为，由于政府信息资源是与政府公务活动紧密联系的信息资源，与一般的公共信息资源相比，具有其独有的特性，表现为政治性、综合性、政策性和权威性等。
　　文献[5]对政府信息资源的基本概念、分类构成及其特征进行了深入的研究，其研究成果理清了在政府信息资源建设与研究过程中出现的在一些基本问题认知上的困惑，消除了由于受信息化发展阶段性限制，所导致的在对政府信息资源建设问题的认识方面曾经出现的“看得见”却“看不清”、“说得出”却“说不明”、在“云里雾里”的现象。但是，政府信息资源和一般信息资源的区别、政府信息资源公认的分类标准等一系列问题尚需进一步研究与分析。
　　
　　1.3对政府信息资源管理框架模型的研究
　　由于政府信息资源数量众多、种类复杂，其受众在使用过程中要求较高，因此，必须对政府信息资源进行强有力的管理，有部分文献从不同的视角对政府信息资源管理模型进行了讨论。
　　1.3.1层次管理框架模型
　　王红霞将政府信息资源管理划分为宏观、中观、微观三个层次等级，并对每一层次等级的管理及其过程中应注意的问题进行了阐述。所谓宏观管理，是政府信息资源的战略管理，一般由国家信息主管部门规划，运用多种手段，诸如法律、经济等对信息资源进行调控，统筹安排，这样可避免各级各类政府之间重复开发信息资源，造成浪费；中观管理是省、市信息部门根据国家信息资源规划基本政策，结合本地信息资源特点以及人们的信息需求有针对性、有原则、有计划地进行政府信息资源管理。它是宏

观管理与微观管理的纽带，起承上启下的作用；微观管理是政府各细分部门按照已经定好的方向深入各具体信息资源的工作。它需要各部门信息人员对已经进行细致分类的政府信息资源进行收集、整理、存储。
　　1.3.2资源规划框架模型朱晓峰认为，我国政府的组织结构是条块分割的二维模式――纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。相应地，政府信息资源管理也必然是条块分割的二维模式。
　　政府中存在“上下”信息流、“左右”信息流和“内外”信息流。“上下”信息流是指省(自治区)政府部门与国家部委之间，省(自治区)、地市、区县政府之间的信息流以及政府部门与企事业单位之间的信息流；“左右”信息流是指各级政府内部职能域之间的信息流；“内外”信息流是指政府部门与公民、企业之间的信息流。为了实现政府信息资源的管理，需要对政府“上下”、“左右”、“内外”的信息流进行分析，做好统一规划，即是所谓的政府信息资源规划。文献[10]在详细分析政府信息资源规划具体内容的基础上，指出政府信息资源规划的重点是政府信息资源库的规划和政府信息资源网的规划。
　　1.3.3生命周期框架模型文献[11]利用生物生命周期的思想，在分析生命周期方法的基础上，提出政府信息资源的全生命周期管理。政府信息资源和生物一样具有生命的特征，从产生到消亡是一个完整的过程，应当以信息技术为依托，对政府信息资源的收集、处理、转换和应用全过程进行计划、组织、领导和控制，实现“在最恰当的时候、利用最恰当的方法、找到解决问题的最恰当的资源”。文献[11]从简单到复杂，构建了三种政府信息资源的全生命周期管理模型：链状模型、环状模型和矩阵模型。
　　1.3.4知识管理框架模型
　　知识管理的本质是实现知识传播、共享和创新，政府在社会发展中接触和收集的信息最多，大量的信息出现后，怎样为社会提供有价值的增值信息显得尤为重要，这就需要政府实施知识管理，实现知识的创新。政府在知识经济中作用发挥的如何与政府自身的知识管理程度有着非常密切的关系。为此，需要构建基于知识管理的政府信息资源管理模型。该模型由知识应用层、知识生产层和知识资源层构成。
　　
　　1.4对政府信息资源管理技术与方法的研究
　　通过一定的技术和方法对政府信息资源进行采集、分类、加工处理和存储，才能实现资源的有效组织，以满足人们方便、快捷、准确地获取政府信息资源的需求。文献[13]对此进行了研究。从研究的内容看，主要集中在以下四个方面：①政府信息资源组织的基本理论研究。包括基本概念、基本原则、发展历史等；②政府信息资源组织相关要素的研究。包括信息资源本身、人力资源、信息组织方法与技术及相关的政策法规等；③门户网站信息组织问题；④其他国家政府信息资源组织的介绍。从研究情况看，目前，对我国政府信息资源组织方法和技术的研究成果数量越来越多，其研究领域也在不断突破和扩展，但总体看来，还处于起步阶段。以资源组织管理技术目录体系、元数据为例，专家学者主要是结合国外相关领域的成熟经验以及我国学者在网络信息资源和图书档案领域中的研究成果进行描述性介绍，以期能够取得一些借鉴，还未能结合我国实际进行理论和实践上的突破。
　　
　　1.5对政府信息资源开发利用的研究
　　总体看，目前我国政府信息资源的开发利用离实现电子政务的信息要求还有很大距离，具体表现在：①缺乏统一的管理协调机构；②受现行体制下利益分配关系的驱使，许多政府信息部门各自为政，政府部门对信息资源的独占性较为严重，信息共享性较差；③开发主体单一，政府是信息资源开发的惟一主体；④重硬轻软、信息资源建设资金投入严重不足；⑤开发内容滞后，开发深度不够。为此，一些文献在对政府信息资源建设进行思考的基础上，提出如下发展策略：①建立全国性的政府信息资源管理机构，加强国家宏观调控，统一规划，集中管理；②确定政府信息资源管理的专门机关；③制定和完善相关的法律和制度；④完善政府信息资源体系，建立基于网络和数据库的政府信息资源应用系统；⑤加大对政府信息资源内容的开发，拓展政务信息内容的深度与广度；⑥建设好人才队伍。
　　
　　1.6对政府信息资源共享机制的研究
　　文献对政府信息资源共享机制的研究比较具体，涉及管理、技术、法制、文献处理等领域。文献[19]认为，政府信息资源共享的难点不仅在于技术、资金、人才的缺乏，还在于管理不规范、法规不健全、观念落后等方面的制约。要拆除“信息壁垒”，实现资源共享，必须解决以下几方面的问题：①由部门牵头，确定政府信息资源共享建设管理的专门机关，建立信息资源共享机制；②合理安排信息资源共享制度；③科学规划政府信息资源共享目录，加快构建政府信息资源目录体系和交换体系，是实现政府信息资源共享的基本前提之一；④按照统一标准进行数据建模；⑤组织实施，建设信息资源共享平台。
　　
　　1.7对中外政府信息资源管理与开发的比较研究
　　一些文献就中外(主要是与美国的比较)政府信息资源管理现状进行比较研究，涉及的内容比较具体。以信息资源共享建设为例，文献[20]、[21]认为，美国政府信息资源共享系统的建设与发展是沿“面向资源一面向交流过程一面向用户”的轨迹，分三个阶段自然演进，目前已发展到第三阶段；而我国政府信息资源共享系统的建设与发展，虽然也沿这三个阶段进行，但非自然演进。其第一、二阶段的发展是不完备的，并且必将制约第三阶段的发展。文献根据对中美政府信息资源共享系统的对比分析，提出了建设我国政府信息资源共享系统应重视的诸多课题。文献建议结合我国国情，学习和借鉴西方先进的政府信息资源管理经验，创新我国政府信息资源管理与开发机制。
　　
　　2　存在的问题
　　
　　近10年来，国内学术界对政府信息资源管理与开发的研究，取得了一定的成绩，但从总体情况看，还处在逐步发展的过程中，存在许多问题和不足。这些不利因素极大地影响了政府信息资源建设实践的进程。
　　
　　2.1基础理论研究较为薄弱
　　如上所述，现有研究虽然从不同视角对政府信息资源基础理论问题进行了探讨，取得了一些进展，但仍然十分薄弱，许多相关基础理论研究还不成熟，描述性的、介绍性的内容居多，有些领域涉及较少甚至尚未涉及。如对政府信息资源组织与服务的研究，相关学者比较重视政府信息资源目录体系、交换体系的研究，也提出了一些解决方案，却忽视了政府信息资源本身的特殊性，轻视了对政府信息资源工作目录的研究，也就忽略了对政府信息资源目录体系中政府组织元模型的研究。凡此种种，严重阻碍了我国政府信息资源建设的进程。为适应政府信息资源建设发展的需要，需要进一步厘清、完善基础理论研究的相关问题。
　　
　　2.2缺乏结合建设实践的理论研究
　　政府信息资源管理是一项长期复杂、具体的系统工程，涉及的问题千头万绪，既要有总体规划，也要有

系统设计，还要有符合建设实践需要的、具体的管理技术和方法。目前，相关学者对问题的研究更多地囿于思辨的范畴，真正将管理理论、管理方法和技术与我国政府信息资源管理实际结合起来的整体性、系统性研究还很有限，有待进一步加强、发展和提高。
　　
　　2.3缺乏对政府信息资源管理队伍建设的研究
　　我国政府部门目前还没有一支高水平的信息资源管理专业人才队伍，从事信息资源管理的大多数人没有受过系统的专业训练，缺乏进行信息资源管理的专门知识和技能。他们没有能力解决政府信息资源管理与开发所面临的实际问题，既使在有外部力量介入，帮助设计出有关政府信息资源管理系统方案的情况下，也往往缺乏组织实施的能力。要真正实现政府信息资源的管理与开发，使政府信息资源在全社会内得到有效共享，其关键还有待于一支水平较高的信息资源管理专业人才队伍的形成，有待于政府部门信息资源管理队伍素质的提高。
　　
　　3　发展趋势
　　
　　3.1相关基础理论研究的逐步成熟
　　理论的形成既是学者思辨的结果，也是社会实践的结果。随着电子政务建设本身的不断深入发展，政府信息资源建设的理论研究也逐步发展，其研究重心也必将从概念到应用、从理念到方法取得发展，并且不断拓展其研究领域和范围，在今后的研究与实践中对理论研究成果进行验证、比较和分析，以促进相关基础理论研究的进一步提高和发展，日臻成熟与完善。
　　
　　3.2研究模式与方法的针对性变化
　　从近10年的研究成果可以看出，政府信息资源建设、开发与管理的理论研究更多地借鉴了国际、国内相关领域的研究成果和成熟经验，这无疑会带动政府信息资源管理理论研究的开展。但我们应该清楚，我国的政府组织与政府信息资源本身无疑具有其不同于其他国家组织及其领域资源的特殊性，应该在充分了解这些情况的基础上，在突破地域和领域学习的基础上，结合我国政府信息资源开发与管理的特点，有针对性地进行研究，即：国际化与本土化的融合，对相关领域研究成果继承与创新的融合。
　　
　　3.3理论与实践的结合将逐步加强
　　政府信息资源的开发与管理是一项非常现实的工作，其研究成果只有得到相关部门的认可，在实践中进行验证，才有可能得到推广与应用，也才具有理论研究的实际意义；同时，在实践中得到验证的理论成果也才具有得到进一步提升的可能。因此，未来政府信息资源管理的理论研究应当注意结合实践进行。
　　
　　3.4对政府信息资源管理队伍建设的研究将逐步加强
　　只有拥有一支高水平的管理队伍，能够熟练地掌握信息处理与加工、信息资源的开发与共享、对用户的组织与服务的技能，才能有效实现政府信息资源开发与管理的建设目标。理论研究将会结合政府信息资源管理与开发的特点，加强对人才队伍建设的探索。

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