农村低保新路径探索第三方机构实施低保

来源:用户上传      作者:王文棣 郝建霞

　　摘要：目前，我国农村在低保户评选过程中存在很多问题，如低保户评选困难、评选过程缺乏监督、村民争当低保户、影响邻里和谐等。文章通过引入第三方机构进行评选低保户，政府转变其职能落实监督责任，对社会实施救助，如大病救助、突发紧急情况救助等，以减轻其工作任务、避免低保户评选冲突和行贿受贿等问题，保证低保实施过程公平公正进行。
　　关键词：低保;第三方机构;政府;救助
　　作为农村社会保护体系的核心制度，低保救助于 2007 年在中国农村地区全面铺开。之后在各级政府的大力推动下，农村低保制度发展迅猛，到目前已经成为以“精准扶贫”为导向的农村减贫新战略的重要组成部分。据国家民政部2018年8月份统计数据显示，目前全国有农村低保对象1971.2万户、3593.8万人。2017年4季度全国农村低保平均标准4893.0元/人/年，比上年同期增长30.69%。全国农村特困人员救助供养496.9万人，比上年同期减少8.0%。无论从覆盖人口数量，还是从投入资金金额来看，中国农村低保都已成为世界上规模最大的減贫性现金转移支付项目之一 。这无疑加重了政府职员的工作任务，整个过程涉及金额庞大，个别职员进行钱权交易等违法行为损坏政府形象。并且低保户评选过程不透明，整个评选环节缺乏监督。农民争当低保户，国家最低生活保障制度成了“养懒汉”的“温床”。以脱贫致富奔小康为出发点的公共政策如今引发各类社会问题，见效甚微。
　　一、低保制度实施流程缺乏规范为政府实施低保的主要瓶颈
　　低保制度的实施过程主要由低保户评选前的摸底工作、低保户的评定和已确定低保户低保制度效果评估三个环节构成。其中任一环节都需要大量的人力和精力去完成，而政府职员数量有限，受自身专业水平限制，无法将各个环节细化和规范化，成为其实施低保职能的瓶颈。
　　（一）低保户评选前的农户经济状况摸底工作困难
　　我国农村以自给自足的经济收入为主，农民主要收入来源为家庭经营性收入和工资性收入，家庭经营性收入有农业收入、牧业收入和渔业收入等，但是农户的这部分收入很难清楚计算，比如以种植农作物为主的农户同时进行少量养殖，农作物为主要收入来源，但养殖可以维持部分生活开支。如若农民为全职工作，并且按时以工资卡的形式发工资，则这部分工资性收入很清楚，但是农民因其工作的特殊性，大多数进行兼职工作，并且工资以现金的方式下发，工资性收入亦难以精确化。因低保户不仅享受低保金，在医疗保险和养老保险等方面亦享受优惠政策，多重好处诱使农民争当低保，政府职员在调查询问经济收入状况时，农户故意隐瞒实际收入、比穷现象严重。政府职员因其工作任务繁重，无法细化农户实际情况，难以评定低保户。
　　（二）低保户评定程序规范化困难
　　我国农村低保户的评定没有统一的标准，并且大至每个省小至每个乡镇都存在差异，根据各个地方实际发展状况，政府自定评定内容和标准，其作为低保制度实施方，又因缺乏监督，行贿受贿以及空头账户现象滋生，损坏政府形象，扭曲政策效果。低保工作缺乏规范化，导致整个低保评定工作难以公平公正进行。另外，政府职员所学专业受限，缺乏专业审核评审人员，大多以投票的方式评选低保户，忽视了“投票悖论”产生的结果。
　　（三）缺乏对低保户低保制度实施的效果评估
　　每年的低保实施都以评选出低保户发放低保金后告终，缺乏后续的实施效果评估阶段，此阶段是对整个低保实施过程的评价与总结，对低保实施效果好坏的客观反应，缺乏对低保制度实施效果的评估使制度成果无法得到反馈，政府部门对下一年的评定工作缺乏经验借鉴，对低保户评定毫无改进，甚至有些地方政府为了减轻工作量、减少纠纷而采取每年轮流享受低保的策略，使真正需要低保救助农户得不到保障，有悖低保政策初衷。
　　二、农村低保新路径探索：第三方机构实施低保
　　农村低保制度实施十年以来，在实际执行过程中出现了诸如关系保、人情保、错保、漏保等政策执行偏差和变异问题。在我国现有的瞄准机制下，农村低保对象瞄准率较低，瞄准出现较大偏差。基层问题的复杂性与执行偏离的机制紧紧相关。农村低保执行偏离是受多方面因素影响造成的。政府部门自上而下的决策模式是这种偏离现象出现的根本原因，这种封闭、自利、单向度的决策模式非常容易导致政策执行的偏离。在瞄准偏差的治理过程中，通过引入独立的第三方来评估低保对象，对于提高瞄准精度，提高低保制度的效果具有十分重要的意义。
　　（一）摸底阶段：做好预备，澄清问题
　　首先，第三方机构需要确定其三大服务目标，即对已评定低保户进行入户摸底，对已超过低保标准的农户不再予以补助;完成新增申请低保家庭入户调查工作，协助低保家庭解决社会问题和经济问题;提升低保家庭的自助生活能力及社会功能，促进低保工作方式向专业化、个性化、发展型转变。
　　其次，第三方机构应积极地与乡镇工作人员进行会商，明确当地政府对第三方低保评定服务的期待与要求，了解当地低保工作的特点。第三方机构应该澄清各部门的工作职责与内容，将入户核查工作中的内容、范围、成效等问题具体化。规范低保家庭入户核查标准、完善低保家庭档案工作，以便打好第三方机构介入低保评定服务的基础。并且深入了解低保家庭实际生活状况和低保户的实际需求、探索第三方机构专业服务介入作为未来工作的重点。
　　最后，第三方机构需要将其工作划分为入户调查、个案辅导、政策宣传活动、就业指导四个阶段，并制订出各个阶段的推进计划。第一阶段的重点是入户核查。第三方机构应以规范核查标准为工作基础，主要工作是摸排低保家庭的实际收入情况及农户其他需求;第二阶段的重点是政策宣传。在对第一阶段摸排低保家庭状况、成员思想认识和家庭构成特点等内容的基础上，第三方机构应设计并开展符合需求的政策宣传活动，使低保家庭对现行低保政策的认识更加全面以确保低保政策顺利推行;第三阶段的重点是深入了解低保家庭个性化的需求。整理服务对象数目、收集素材，梳理总结服务对象需求，集中开展需求较大的服务。第四阶段的重点是总结。对前三个阶段的工作做出总结，发现问题并且解决问题。
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