国家公园制度视角下的社区治理参与强化分析

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　　摘 要：环境保护作为国家发展战略中的“金银山”，一直被全球焦点关注。以环境保护、严守全民共同自然财产为目的国家公园制度得以在国际上塑形、传播。社区是生产生活动向的共同体单元，在经济、政治、文化、生态等主题建设中发挥着积极的参与作用。通过解读国家公园体制中的基本理论体系——可持续理论、新公共服务理论和适应性治理理论，以社区居民参与为衔接点，突出以“治理”为主流的集体行动中，社区居民参与需要在可持续、公益服务和主动适应等特性上加以强化，以延展参与意识的内涵和广度。
　　关键词：参与;社区治理;国家公园制度
　　中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.06.073
　　1 问题的提出
　　人类文化、社会的发展经历了三次技术革命的洗礼：18世纪的产业革命催生了“蒸汽时代”;19世纪的工业革促进了“电器时代”;此后至今的科技革命扩充了信息技术对社会发展的推动力。由发达国家发展的轨迹为历史经验可得：国家的前进历程中，难以构建“经济发展与污染防控齐同并进”的美好愿景。由于提倡“资源的开发和保护”兼并的发展主题，国家公园理念和制度受到了世界各国，各地区资源、生态以及环境保护研究界的推崇。中国到2006年云南香格里拉的普达措国家公园的正式揭牌，才标志着中国地方政府对国家公园体制的重视。
　　社区是社会的缩影，不仅反射出国家制度的建构和运作，也是民众参与公共管理的重要平台。国外经验表明：“社区参与”作为“多方共治”中的重要组成部分，是国家公园管理体系中保障当地社区居民权利的重要制度。反观中国，行政化的遗留色彩仍旧大大削弱了“社区自治”的参与积极性和民众的参与意识。面对社区治理中居民参与薄弱这块短板，本文通过借鉴国家公园制度中的理论视角，强调在社区治理过程中需强化参与的可持续、公益服务和主动适应等特性。
　　2 文献回顾与概念界定
　　2.1 文献回顾
　　通过浏览已有文献，发现“国家公园”的相关研究集中于三个方面：（1）研究国外国家公园管理制度对中国国家公园建设的启示。（2）对比研究国家公园制度中的法律保障问题。（3）研究中国国家公园体制建设的可行路径。
　　在社区治理研究上，近些年热议的主题可从四个板块着眼：（1）借鉴先进经验方面，主要是学习台湾、日本等地区在社区治理过程中的优势。（2）人才队伍建设方面，主要倡导引入“社会组织”的力量，以期通过专业化水平撬动社区人力资源。（3）项目制运作方面，主要以政府购买公共服务为主线。（4）促进多元参与方面，主要聚焦于社区治理中，政府、社会组织、社区组织及居民间的共享共建机制和社区居民的参与意识、参与不足等问题。
　　2.2 概念界定
　　2.2.1 国家公园
　　美国艺术家乔治·卡特琳（George Catlin）最早提出了“国家公园”，其目的是调和保护生态环境与休闲地开发利用的对峙性。由于各国建设方式、理念和具体实情的差异，在借鉴《保护区管理类别指南》的基础上，各国对国家公园的概念、范围、标准等界定也不尽相同。在中国早些年代，因“公园”一词在城市建设中已被人为建设休闲地所使用，直至现今才逐步形成特色的国家公园概念。钟林生、肖练练将国家公园界定为“以保护具有典型性、代表性和稀缺性的生态系统、自然与文化遗迹或景观为目的，为公众提供教育、科研、游憩机会，由国家依法划定并统一保护与管理的区域”。由此可见，国家公园及其制度的提倡不仅满足时代发展的需要，也为未来的展望奠定了可持续、服务导向及有效治理等基础。
　　2.2.2 社区治理
　　社区一词由滕尼斯《社区与社会》中的“community”翻译而来，原意强调某一特定地域范围内生活的人们，也可以指拥有共同爱好或者宗教信仰的人组成的团体这个概念更强调社区基于地缘、血缘和亲族关系上的共同体。在中国，“社区治理”、“社会治理”等治理概念属于舶来品，但与我国长期倡导和推行的群众路线、公众参与、基层治理、社区治理等精神的实质是相同的。区别于传统管理的强制性，治理更能体现民主意识、合作意识及协商意识的融合。对于“社区治理”的界定，借鉴其他学者的阐释，本文将其描述为：在面对共同生存环境中的问题和挑战时，生活在社区范围的攸关方（党组、政府、企事业单位、社区组织、居民等）通过协商交流、有序分工、积极参与、共担共享的机制达成和谐、有效的解决方案，并在行动过程和问题解决后更新固化的个体与分隔状态，构建主动参与的共同往来团体。
　　2.2.3 民众参与
　　参与，特别是基层群众的参与是我国民主政治建设的核心要素之一。俞可平在研究民主时谈道：治理与善治挂钩，善治的十大基本要素之一便是參与，特别是公民参与，不仅包括了社会政治生活的参与，还涉及社会其他生活的参与。民众的参与不仅从自我角度上保障了公民权利的落实，也为促进官民互动、民主治理等多元互通、有序合作提供了平台基层。在社区治理中，参与表现在意识和行动上，其内容不仅涉及以居民为大流的主体，还囊括了基层政府、单位、社区组织等多方利益团体的意志表达。
　　3 居民参与社区治理进程分析
　　从20世纪90年代末，我国便开展了城市社区自治的建设活动。先后出现了26个“国家级社区建设试验区”，“上海模式”、“江汉模式”等特色鲜明的社区典型模式。随着社区治理建设的进一步发展，“三社互动”、“社区营造”等以公共服务购买、项目制为主题的社区治理制度也于近10年由国外、沿海地带向中西部地区大力推广。与此对应，居民参与意识体现出“模糊-明晰”的转变趋势，参与内容也由政治生活扩散到其他社会生活方面。
　　从社区建设的时间节点上看，参与主体的意识与行动都是呈现出向上、向前的良好走势。但参与意愿低、参与层次低、主动性参与等参与困境仍旧存在。所以在社区治理过程中，要提高主体参与意识的可持续性、公益服务性，增强参与行动的可持续性和主动适应性。 　　4 国家公园制度与社区治理的耦合关系
　　尽管国家公园制度与社区治理针对的主旨不同，但在造福人类、促进社会进步等宏观层面是处于齐头并进的重要位置。二者“异曲同工”的耦合性如下：
　　（1）基础理论趋同。无论是国家公园制度还是社区治理，都体现了倡导“多元共治”理论的趋势。多元，意味着“从统治到治理”的转变，不仅体现了行政制度上的变革，也突出聚集共同力量的重要性。在西方，治理意味着需要去行政化，弱化政府冗杂的行政职能。而在中国，治理更多的是强调构建“党政领导、社会支持、民众参与”的共同行动体系，优化党政的领导力量，推进社会多方力量的支持，激励民众的积极参与。
　　（2）实际行动一致。在国家公园制度和社区治理建设的进程中，主要的实际行动倾向于“社区参与”。社区参与，从狭义上讲是促进社区内生活的局部参与;从广义上讲，则是利益攸关方的共同参与。在国家公园与社区治理的研究中，二者有共同的短板便是参与问题。国家公园制度建设往往忽视了当地居民对生存地的共生之情，社区治理也忽视了居民对建设的需要之声。所以，二者在实际行动中面对的居民参与问题，既是挑战也是机遇。当把问题转换成动力时，国家公园和社区治理建设都将开启新篇章。
　　5 路径支持
　　通过分析国家公园与社区治理间的耦合关系，可以发现二者在理论倡导和实际行动上有共通之处，可相互借鉴、弥补缺陷。本文在解读国家公园制度所蕴含的三个理论的基础上，为社区治理中的居民参与问题提供可选择的路径支持。
　　（1）可持续发展理论优化参与的可持续性。
　　可持续发展思想的提出源于对环境问题的逐步认识和关注，随后逐渐外延范围到经济、政治等领域。尽管不同学科的专家对可持续发展进行了阐述与剖析，但其核心思想是有共识的：健康的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上。
　　居民参与多为阶段性、分散化的，可持续性不足。参与主体往往因时间、工作、利益导向等因素的影响参与意识和行动。而个体性的参与，往往是基于一定的爱好或利益驱动的行为，他们通过短暂地参与行动来实现自我的价值需求。因此，坚持可持续性是社区治理主体必须树立的意识和行动，以两者的相互作用来提升计划、组织、领导、监督等治理活动中的可持续性参与。
　　（2）新公共服务理论强化参与的公益服务性。
　　新公共服务理论衍生于新公共管理理论中，由美国的管理学家罗伯特·丹哈特等人提出。该理论主要强调政府服务者的角色，在重视公民权和公共事务的基础上，以民主的行动来追求公共利益。国家公园及其体制的发展过程中，不可避免的会涉及到政府与政府、政府与市场、政府与居民等多重管理关系间的矛盾和博弈。政府通过革新自身职权，可从自我主动意识上产生改变，以舒缓各方冲突，鼓励市场、社会、个体的共同参与，以满足以“服务取向”为主的治理格局。
　　社区治理是一种公共性的状态，参与主体应该保持一种公益服务的参与意愿。随着社会组织发起的社区公益型项目在社区治理中的推广，公益服务性的理念意识得以扎根。但小部分参与是不够的，需要体魄强健、拥有知识技能的广大中间群体的参与。公益服务性，是可持续性参与意识和行动的力量支持，有利于壮大参与意识和行动的慈善心，构建“协谐”的共同参与体系。
　　（3）适应性治理理论美化参与的主动适应性。
　　适应性治理是在可持续和公益服务基础上的完善趋势。适应性治理意味着国家公园体制要充分考虑到不同国家国情、地理空间、可取类型、运行模式等差异性的需求取向。它不再单方面强调管理层的核心作用，而是突出通过组织性的参与学习来规范利益攸关方“共商共治”的程序。
　　主、被动性是基于主体参与意愿而言，在以个体利益需求为导向的参与中，被动适应的状态是强于主动付出的。主动适应性的参与产出往往比被动式的收益更加广阔，并且也能解决参与主体主人翁意识缺乏的现状。作为参与主体的人，在自我体验和自我表现上拥有差异性，会通过自我的社会网络圈、价值认同来调控参与行为的主动性或被动性。加强参与主体的主动适应性将进一步带动以“团结共治、相互依存”为主旨的社区发展，同参与的可持续性和公益服务性共同作用，营造出居民高浓度、高质量的社区归属感和满意度。
　　6 总结与展望
　　国家公园制度是保障生态资源的重要措施，社区治理是践行基层民主的重要行动，多方参与是连接二者的中间力量。社区参与是国家公园制度和社区治理中的核心环节之一，应避免建设带来的社区反抗力。在中国，国家公园制度的建设与社区治理同样处于起步、完善的阶段，参与问题是共同面临的困难。本文通过简要阐释国家公园制度蕴含的三种理论，以期延展居民参与特性，即不仅要看到因需求、利益的参与意识和行动，更要在可持续性、公益服务性和主动适应性上体现二者的实际效用，为社区治理和国家公园制度建设中赋予“持续参与、主动参与、实质参与、公益参与”的新内涵，助力“多元参与、共治共享”的构建。
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