农村土地使用权流转问题研究
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作者: 郑瑞平
在城市化和工业化进程中,建设用地的需求量急剧上升。国有土地存量有限,无法满足需求。于是,自发流转集体建设用地使用权的现象在全国不少地方出现,出让、转让、出租、联营、入股形式多样,而且数量和规模均呈现不断扩大趋势。让集体建设用地走进市场,通过市场机制进行优化配制,提高土地利用率,显化集体土地资产价值,实现土地资产保值增值,不仅有利于培育和完善市场体系,更能促进农村经济乃至整个国民经济的发展。
一、农村土地使用权流转之现状分析
土地流转是指土地产权在不同经济实体之间的流动和转让,包括土地所有权的流转和土地使用权的流转。在我国,土地所有权的流转的途径是唯一的,即国家征收土。土地使用权的流转却形式多样,包括土地的转让、出租、抵押等多种形式。
(一)农地使用权流转的总体特点
1、流转进程趋于加快
上世纪80年代,流转呈现自发、零星状态,进入90年代中期以来,随着经济的快速发展,大量农村劳动力转向第二、三产业,农村土地流转的速度和规模呈加速发展的趋势。重庆是全国城乡统筹发展的试验区,以该市为例,2003年全市农村土地流转面积为104万亩,2006年就达到了217万亩,接近两倍。
2、流转主体趋于多元化
现阶段流转的主体,已经改变了传统的农户之间的流转,大量的社会工商企业、产业化龙头企业、合作经济组织也参与进来,并逐渐成为农村土地流转的参与主体。
3、流转客体以乡镇企业用地为主
在集体建设用地流转中,乡镇企业用地所占比重最大,宅基地流转相对较少。
4、流转形式趋于多样,并不断有所创新
在东部发达省份,土地股份合作制、反租倒包、委托第三方经营等新的农地流转方式开始推广。
5、流转目的趋于功利化
从以前的自帮自助发展到现在遵循市场规律、进行商品生产,实现土地增值价值的最大化。
6、流转的价格不一,土地收益流向比较复杂
目前集体土地使用权流转价格千差万别,有的每平方米不到十元,有的每平方米上百元。土地收益,基本流向了交易时实际的土地占有者。
(二)农地流转中存在的主要问题
1、农地流转市场发育不成熟
农地流转市场虽然已经初步建立,但缺乏统一性和规范性。农地的流转非以市场交换为准则,流转行为尚处于被动状态,在很大程度上限制在熟人关系圈或人际关系圈内。土地转出与转入两个市场发展不均衡。愿意转入土地的农户远远多于愿意转出土地农户,待转出土地供给不足。
2、农村土地流转的覆盖率和规模存在地区性差异
东部等较发达省市参与农地流转的农户比例较高,农地流转的规模较大。中西部地区参与农地流转的农户比例偏低,规模较小。不论东部西部,土地的转入范围主要限于村民内部或亲属之间。
3、农村土地流转程度亦存在地区性差异,东部较西部发达
具体表现在:土地流转的市场化程度提高,市场机制的作用开始显现,土地流转的价格趋于合理化,土地流转的工作也趋于规范化,签订正式合同的农户比例开始上升。
4、流转程序不规范
绝大多数农村土地流转没有签订书面合同,只是口头约定,缺乏明确的土地流转期限,土地流转的价格机制也不明显。
二、农村土地使用权流转的约束因素
(一)农村土地制度本身存在缺陷
我国农村土地流转市场之所以没有发展起来,是由于农村土地制度本身存在诸多缺陷。一方面,现行的农村土地承包经营权缺乏明确性、排他性、可转让性以及管理的规范性,而且其法律属性不够明确,这些因素必然阻碍我国农村土地市场的发育。土地承包经营权的性质不明在一定条件下则成为土地流转、集约经营的“制度壁垒”。另一方面,频繁的行政性土地调整会造成土地产权的不稳定,对农户的经营预期、对土地资源的保护性使用以及对土地的长期性投入也都是一种损害。
(二)土地征用的补偿费过低,农民利益受损害
根据现行法律的规定,集体所有土地的入市以国家的强制征用为前提。政府部门在征用土地时的集体土地确定的是补偿价值,不是交换价值,即低价征用,高价出售,农民利益受损。就全国范围来看,大多数集体耕地得到的补偿为每亩四千元到五万元不等。国有土地出让价一般每亩在20―40万元左右,征价高的达到数百万元以上。
(三)失地农民缺乏应有的社会保障
土地对于农民而言,具有生产资料和社会保障的双重功能。农民一旦失去土地立即可能成为种田无地、就业无岗、社保无份的三无人群,生活陷入困境,成为一个新的弱势群体。要防止这种情况,必须要有相应的社会保障体系,但目前这些条件还不成熟。
三、农村土地使用权流转之制度创新
关于中国农地制度的改革,理论界主要提出了三种方案:其一是主张在保持现有的农村集体土地所有。其二是主张国家所有、农民永佃。其三是主张实行农地私有,认为农地私有化是农村土地产权改革不可避免的一步。制不变前提下进一步完善家庭承包制。这些思路各有千秋,在此笔者不做一一点评。笔者主张,我国目前农地制度创新的理想模式是集体所有制下的永佃制。
(一)集体所有制下的永佃制
与主张实行农地私有的观点不同,笔者主张将土地的所有权和使用权分离,集体仍享有土地所有权,农民享有永久性的使用权。这是在现行法律刚性规定下的实际选择,这样选择的灵活性表现为既坚持了土地公有制,又稳定了农民对土地的使用权,有利于安定民心。
(二)集体所有制下的永佃制的具体设计
1、保持现行农地集体所有制度不变,家庭联产承包责任制不变,实行所有权和使用权的分离
集体保留所有权,农户获得永佃权,集体可以取得地租收入,使用权则永久性地分配给农民所有,使用权可以依法继承、转让或出让。集体不得非法干预农户对权利的正当行使。
2、根据土地使用权变动的原因,决定是否实行物权公示登记
一经登记,即具有对抗效力。
3、在永佃权期限内,土地使用权可以流转
永佃权可以向任何人自由流转,但在同等条件下,本村村民有优先权。流转时允许设定抵押。
4、集体对土地保持最终的收回权或购买权
基于节约土地资源的原则,对土地的抛置、荒芜土地达到一定期限的,集体对该土地保持最终的收回权或购买权。
四、促进农村土地使用权流转的法律与政策选择
(一)强化土地承包经营权的物权性质
在农村,农户承担着农业生产的基本经济组织和生产的功能,其对土地生产要素只是享有在使用范围内的承包经营权,这对于现代物权形态,尤其是现代股份产权形态来说层次是比较低的。因此,土地承包经营权的物权性质还需要强化,只有这样做,农民作为市场经济的主体,才能在面对激烈的市场竞争时,在生产、交易、投资及分层收益中要做出理性的选择,增加其博弈取胜、提高收益的机会。
(二)建立土地使用权商品化价值评价制度
为了使出让金和补偿费两个价格趋于合理,需要给予土地使用权价值专业评估。需要建立合同管理、健全地籍调查等动态管理制度以及土地价格体系,对土地进行规范而科学的资产评估、评等定价,为农地流转创造条件。特别要保障转出方的利益。
(三)大力发展农地流转的中介组织
可以考虑在土地管理部门指导下建立“土地流转委托中心”、 “土地信托银行” 、“土地流转委托管理所”等中介机构。中介机构负责接受农民委托,协调其他相邻田块的农户,调整形成成片田地便于统一招标,并从开发商处获取土地租金,然后兑现给村和农户。要充分发挥中介机构的办事公正性、招标专业性、资料系统性,提高土地流转水平。
(四)为失地农民提供有力的社会保障
社会保障须以保障失地农民的生存条件为根本目的,坚持低水平、广覆盖的原则。对征地时已到退休年龄的农民,直接纳入养老保障体系,定期领取养老保险金直至终老。对于征地时处于劳动年龄段的人员,主导政策是促进其就业,增加收入来源,就业以后按城镇职工的社会保障办法执行。社会保障基金的来源要体现社会保障权利与义务对等的原则,由政府、集体、个人三方共同承担。
(五)积极促进失地农民上岗就业
就业保障是解决失地农民后顾之忧最有效的办法,可以三管齐下,全面发展,促进农民就业。首先要做强内功,要整合、利用各类培训机构等现有资源,大力开展对失地农民的职业教育培训,增强其就业竞争力。其次要搭好平台,充分利用劳动力市场和职业介绍机构,做好提供就业信息、组织劳务输出等服务。最后要用足政策。充分利用税收、保险补贴、贷款等优惠政策鼓励农民就业。
(郑瑞平,1977年生,重庆广播电视大学讲师。研究方向:商法、民法)
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