从城管暴力执法谈行政执法体制的改革

来源:用户上传      作者: 何　鑫

　　摘要：随着依法治国方略的确立和社会主义市场经济的深入发展，行政执法在经济社会有序发展方面所起的作用日趋凸显。文章就我国国情提出行政执法体制创新对策，使其更好地为全面建设和谐社会服务。
　　关键词：暴力执法；行政执法体制；执法权力；依法治国
　　
　　近年来，中国各个角落城管野蛮执法现象屡见不鲜，频频出现于时评、新闻，报纸等各种媒体报道之中。2006年9月1日，电视上就有一条新闻报道说，在忍受了一天多的白眼后，市场不让进，路上有人撵，河南省枣农李年红一怒之下，将满满一车的金丝大枣，一捧一捧含泪洒向河中。由此可见，城市弱势群体面临着生存困难，而城市发展又需要一个良好的市容、市貌。两者在矛盾中冲突，在冲突中激化，最终导致在暴力怪圈中恶性循环。
　　城市秩序和农民进城做生意并不是你死我活的矛盾，只要肯解决，是完全可以双赢的。简单粗暴的工作，带来的绝对不是秩序的稳定和规范，只能引发社会矛盾的激化。行政执法之所以存在这些问题，归根到底是与我国行政执法体制不科学、不合理有很大关系，因此必须从改革执法体制入手，建立与社会主义市场经济相适应的科学行政执法体制。
　　近十年来，我国行政执法体制逐步确立，行政执法作为依法行政的核心内容，已成为各级行政机关管理国家的主要手段和方式。然而随着社会主义市场经济体制的进一步深入发展，我国经济和社会生活各领域正发生着一系列深刻变化，现存的行政执法体制与经济社会发展要求已不相适应，暴露出诸多的问题。
　　1、行政执法权横向分散，行政机关设置也比较混乱，权限划分不清。根据宪法和组织法的规定，各级人民政府是各级国家机关，享有国家行政权力。但由于政府职能未得到合理界定，政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成执法队伍过多、过滥。造成职权问题交叉严重和执法力量过于分散。
　　2、执法经费没有保障，由于执法机构的人员工资、执法经费没有得到财政经费的有力支持，行政执法活动易受到利益驱动。甚至还存在不少的执法队伍实行自费执法，从而导致执法行为与执法者自身利益挂钩，造成执法行为与执法目的的严重悖离。
　　3、审批、发证过多，办事繁琐。由于政府职能转变不到位，管理方式落后，加上利益驱动，法制建设的客观后果，就是办什么事情都要审批、发证，各种有名无名的审批种类繁多，不胜枚举。
　　4、监督制约不力，执法责任不明确。一是监督法律不健全。到目前为止，针对行政执法人员执法违法追究的法律法规还没有，制定虽然《行政处罚法》、《公务员暂行条例》等法律法规有部分条款做出来规定，但是规定不系统，可操作性差；二是监督不到位，对行政执法人员监督的渠道很多，但是没有一个明确的责任界定，都没监督到位；三是行政执法权力与责任脱节。现行行政执法体制中的机关和个人，一般只有政治责任，而无法律责任。在法律责任中，一般只有机关责任，而无个人责任，在个人责任中，一般只有普通工作人员的责任，而无领导人的责任。而在所有责任人中，原则性要求多，具体规则少；一般性说教多，动真格的少。
　　5、基层执法人员素质堪忧。目前多数行政执法人员都是原来行政机关的工作人员，不具备行政执法所必备的文化素质、道德素质和法律素质的培养。同时在我国目前社会转型时期市场化倾向和利益驱动原则的作用和影响下，人们的价值取向和行为准则产生了变化，开始习惯于从经济角度认识和处理问题，这一利益驱动机制在不完善的市场经济结构中很容易使人过度地追求个人利益，这种状况自然也影响一部分行政执法人员。
　　上述是目前行政执法体制的现状，其中有的属于局部现象，有的则是在新旧体制转轨时期很难避免的。但是，如果不及时地解决这些问题，任由其发展，不仅阻碍依法治国，依法行政的进程，而且将严重影响改革，发展稳定的大局。因此，要推进依法治国依法行政，改善目前行政执法现状，就必须下决心改革现行行政执法体制。
　　
　　一、继续深化政府机构改革，建立规范、协调、高效的行政执法运行机制
　　
　　首先，要进一步转变政府职能。由于市场经济的全面操作，传统的行政管理模式必将接受挑战。政府中心职能也发生相应转变，即由原来的集经济、社会和行政等多元的全能政府，向注重宏观调控的高效政府转变。以公共利益为标准，行政主体的行政管理职能应当严格限制在公益的范围内，而不应当对私益作过多的干预。凡是不属于行政管理的事项，社会可以自我调节，尽快从行政权力中剥离出来。政府机关的活动应从干预处罚为主向指导服务为主转变，树立公民为本的治理观念，还原公仆的服务智能。
　　其次，调整行政执法的权力分配。1、从行政管理的纵向关系来看，行政权过度集中和行政权过于分散都不利于行政权的有效行使。中央和地方各级人民政府作为国家行政机关，是行使行政权力的主体。在纵向管理上实行行政权相对集中的原则，有助于建立统一、规范和高效管理制度。所以行政权相对集中，是指行政执法权要从政府部分回归政府，由各级人民政府拥有，而不能大权旁落。有鉴于此，可考虑在市、区县级人民政府只设立治安、税务、市场、社会、资源环保等少数直接行使行政执法权的机关，其他行政部门不再独立对外行使执法权；2、从行政管理的横向关系来看，行政执法权在不同环节上的职权也要分流和细化。即在确立了行政权相对集中的原则之后，根据已经确定的行政管理事项和方式，进一步在行政机关内部各个部门之间进行具体的行政职权分配。通过行政权力格局在纵向和横向、整体和局部上的合理配置，同样有助于行政权内部的权力制约。在行政权相对集中的原则之下，要求大大压缩和精简行政执法部门，由此形成高效的小政府，而不是官僚的大政府，这也是现代执法体制改革的趋势。
　　
　　二、提高立法水平，加强行政法制监督，创建合法、统一、稳定、严密的行政法制体系
　　
　　首先，借鉴国内外行政程序理论成就和立法实践经验，依照立法权限，各地方尽快制定行政执法程序地方法规。主要内容包括：1、确立行政程序法规的公正原则。以适当的程序安排排除可能导致不公正结果的因素；确立行政程序法规的公开原则，保障行政相对人对行政行为的法律依据、相关行政信息、行政过程和行政决定等的知情权。公开原则是制约行政自由裁量权、防止权力滥用，确保实体主义得以实现的程序保障；确立行政程序法规的参与原则。使行政相对人能够对行政行为充分表达自己的意见。并使这种意见受到应有的重视；确立行政程序法规的效率原则。以科学合理的程序设计促进行政效率的提高。2、建立行政程序法规基本制度：主要包括调查制度、回避制度、听证制度、告知制度（包括表明身份程序和通知程序）、（自由裁量结果）说明理由制度、同时明确行政主体违反法定程序所应承担的法律责任和责任追究制度。
　　其次，加强行政执法监督，促使行政机关遵纪守法、秉公执法、依法办事，客服官僚主义、提高办事效率，保障行政法律、法规的贯彻执行。第一，必须强化人大监督，确立以人大监督为核心的监督体系，确保人大监督的权威性。为此，必须理顺党政关系，尽快制定规范的、具体可操作的法律法规：理顺各监督主体之间的关系，使各监督主体之间分工协作、互相协调配合，形成一个以人大监督为核心的严密的监督网络；第二，加强行政机关的内部监督，建立良性的自我纠错与监督的体制和机制：一是必须进行行政监督体制改革。行政执行职能与行政监督职能分离，专门监督机构实行垂直领导体制，改变其对同级行政机关的依附地位，使其具有相对独立性，并赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受同级党政机关及其领导的干扰，独立开展工作。二是用法律法规的形式明确各行政监督部分的监督权力，保证行政法制监督机构能够及时纠正行政违法和不当的行政行为。三是严格执行规范性文件备案审查制度，下级政府制定的规范性文件，必须报上级政府法制部门审查备案，确保中央政令的统一，以保证各级政府制定和实施的文件符合法律规定。四是充分发挥社会舆论监督的作用。加快新闻舆论监督的立法，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威和时效性。

　　再次，进一步完善行政执法责任制度规章。切实贯彻行政执法权责对等原则。行政过程贯彻权责对等原则是行政法治化的必然要求。但是由于受历史传统、社会文化、制度建设、经济发展水平等诸多因素的影响。行政过程权责脱节现象较为普遍。因此必须坚持权责对等原则。1、完善立法体制。加强权力机关、司法机关对行政立法行为的监督。避免行政机关立法中出现权责失衡、违法授权的弊端，使行政机关立法活动趋于规范；2、应注重行政法规在权责关系表述上的技术性与严密性。尽量使行政权内容得以量化，消除行政执法机关自由裁量权过大的弊端；3、进一步完善行政执法责任制。提高行政执法责任量化分解的科学性、合理性和可操作性。同时通过实施具体的行政执法责任追究办法，保证行政执法责任制的贯彻落实；4、加强对行政机关内部行政行为的法律约束，限制行政决策者权力，强化决策者的责任，使决策者行使决策权时受到相应责任的约束。创设行政公议程序制度。使内部行政行为民主化、公开化、法治化、把权责对等原则贯彻于行政行为全过程，树立责任政府新形象。
　　
　　三、充实行政执法力量，提高行政执法人员整体素质，建设一支廉洁、高效的行政执法队伍
　　
　　1、要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，使行政执法者牢固树立马克思主义的世界观、人生观和价值观，不断增强法治意识，树立法律高于一切，法律至上的观念。正确理解权力和法律的关系，增加法制意识；正确认识权力与责任的关系，破除特权思想，树立服务观念；正确处理行政执法机关与公民社会组织之间的关系，摆正行政执法机关的位置；正确处理严格行政执法与自由裁量权。
　　2、要建立完善各项业务培训制度，对现有的行政执法人员进行法制思想教育，业务知识，法律知识培训，强化执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性增强依法管理社会各项事务的能力。
　　3、加强和完善行政执法队伍管理的制度建设。录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把住进人关；打破“平均主义、大锅饭”等弊端，形成强者上、平者让、庸者下、劣者汰的良好机制，对责任心强，执法水平高和政绩突出者，要大胆启用，委以重任。
　　
　　四、切实改善行政执法机构和行政执法人员的执法物质条件
　　
　　1、科学合理地确定行政执法机构编制和行政执法人员编制。把行政执法机构的办案经费、人员工资等开支项目全额纳入地方财政预算，给于充分的保障。在此基础上认真贯彻落实国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》和收支两条线制度，促使行政执法与利益彻底脱钩。
　　2、加强行政执法物质装备建设。针对基层一线和公安、质检、交警等执法机构物质基础建设薄弱的问题。加大资金投入，配备必要的物质装备和技术装备，切实提高基层行政执法机构的执法能力和执法效率。
　　城市管理行政执法工作直接关系到社会公共利益和人民群众的利益，关系到城市经济和社会的可持续发展，而行政执法体制又是行政执法工作好坏的根本所在，因此必须加快体质上的创新才能保证构建社会主义和谐社会的顺利进行。
　　
　　参考文献：
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　　6、汪永清.对改革现行行政执法体制的几点思考[J].中国法学，2000(1).
　　（作者单位：长沙理工大学政治与行政学院）

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