强化部门预算管理对策探析
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作者: 孙欣鸾
摘要:目前,我国预算单位对部门预算管理重视不够,致使问题频发。对此,应转变观念,科学化预算编制,严格化预算程序,实行预算的刚性控制,建立完善的动态监控体系和有效完备的监督机制;同时应继续不断地深化部门预算改革,使其逐步走向健康的发展轨道。
关键词:部门预算;预算管理;动态监控体系
中图分类号:F231.6 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)09-0060-04
预算是市场经济国家财政预算管理的基本形式,在西方发达国家和部分发展中国家的政府预算改革和市场经济建设进程中,都起到了关键性的推动作用。部门预算是预算单位完成事业计划和工作任务的财力保证,也是财务执行核算监督的基本依据。部门预算的实质是整合和配置资源,体现着政府的执政理财理念。我国部门预算工作虽然进行了不断的强化和规范,在经济发展中日益显现其作用,但部门预算在管理中还存在诸多问题,诸如部门预算收入编制不实,部门预算执行约束力差,等等。因此,强化部门预算管理,深化部门预算改革势在必行。
一、部门预算管理中存在的问题
1. 部门收入预算编制不实。收入预算编制过大或不切实际,有的单位收入打埋伏,测算保守,留有余地。例如,某单位2000年根据外商投资企业征用土地类别、面积收费标准测算,本应征收外商投资企业土地使用费650万元,而在预算外收入计划表中的行政事业性收费项目中只有285万元,与测算的计划数相差365万元,不仅隐瞒收入,使大量资金漏征,而且在审计中还发现该单位有转移财政资金、私设“小金库”的问题。部门收入预算编制不实,势必影响收入预算的执行,导致无法完成年度财务计划。
2. 预算约束软化,超支现象严重。首先是预算编制粗糙,缺乏长期规划。单位领导缺乏前瞻性考虑,预算编制与部门工作计划结合不够紧密,导致预算编制不准确、不科学,在预算执行中随意更改的现象比较普遍,有的单位预算编制的是其他业务经费,预算支出时却应用于会议费、执法经费等,使预算成为摆设。其次是预算年初到位率较低。人大批准预算草案时间比实际执行时间迟三、四个月,草案批复之后,资金不能及时到位,因而预算执行起来随意性较大,挤占挪用、浪费财政资金的现象仍然存在。从部门预算实际执行结果来看,预算实际支出数与部门预算数偏差较大,特别是日常公用经费超预算支出严重。究其原因一是预算刚性弱化,财政动态监管不到位,部门预算流于形式;二是地方财力不足,缺乏有效保障,难以维持单位正常运转。
3. 专项项目经费、专项公用经费和正常公用经费实际执行中区分不清,控制不严。专项经费预算弹性大,使用范围比较广。为了弥补单位正常公用经费的不足,普遍存在挤占、挪用专项资金的现象,日常公用中如购买办公用品、印刷资料、办公耗材、电话费、差旅费本应该从正常公用经费中列支,由于正常公用经费定额较低,加之有的单位缺乏节约意识,认为财政的钱不花白不花,就变相从专项经费列支。专项经费被挤占、挪用,影响了财政资金的合理使用,降低了财政资金使用效率。有的单位公用经费严重超支,其中公务用车的消耗、差旅费、招待费支出占到单位预算资金的近半数以上,车辆使用没有严格的使用规定或有规定不执行,公车私用现象严重,加大了车辆消耗;单位对职工出差没有明文规定,造成干部职工出差随意性较强,加大了差旅费支出额度;近几年,从中央到地方三令五申要严禁公款吃喝招待,但收效甚微,有的单位招待费占到公用经费的1/4强。
4. 预算管理与资产管理尚未有机整合。资产管理和预算管理两张皮,衔接不紧密,存在诸如单位没有设备却编制设备维护费、没有房产却编制数额巨大的修缮费的现象,造成此类问题的原因归根结底是国有资产家底不清、部门预算审查不严。
5. 缺乏强有力的监督机制。全面监督控制职能,可看作是会计的“纪检”工作,是对经济活动全过程的合法性、合理性和有效性进行监督,是以国家的方针政策和财经制度为准绳,保证各项经济活动健康有序地进行。在实际工作中,全面监督控制职能有两层含义:一是监督单位经济活动的合法性,单位的财务活动是否符合《中华人民共和国会计法》、《预算法》以及其他的相关法律、法规,是否在合法的前提下从事正常的经济活动。二是监督预算执行的合法性。在实际工作中,有的单位会计人员素质有待提高,财务知识更新不及时,比如基建会计不熟悉概预算的内容,甚至没有看到概预算,就支付工程款,列支费用;事业费会计不了解事业费部门预算的编制,甚至不掌握部门预算的内容,随意列支会计事项,致使年底决算报告有的项目超支,有的项目结余,反映的财务信息和部门预算相差甚远,没有履行好全面监督控制职能。
二、强化和完善部门预算管理的对策
1. 转变观念,制定科学的预算编制方法,严格预算编制程序。首先要正确认识部门预算编制执行的意义,改“被动编制”为“主动编制”。预算人员可以通过培训,提高收入支出预测的准确度,对可能影响预算的因素作出大胆分析与合理预测;要使个别追求自身利益的部门真正意识到,部门预算是大势所趋,是不可阻挡的潮流,也是符合大部分人利益的正确政策法规。其次成立预算编制领导小组,小组成员包括财务部门、人事部门、业务部门,由财务部门牵头,组织有关人员对预算进行前期论证,制定科学的预算编制方法,使预算的长期目标与短期需要相结合,将合法、合规的收入全部纳入预算,排除收入中的不确定因素,同时坚持积极稳健的原则,切实将收入预算编实、编准;将支出预算,尤其是预算中提交的重大项目,要在事前对立项目的、项目规模、资金投入、预计产生效益等方面进行分析论证,从而优化财政资源配置,保证预算编制的客观性和准确性。
2. 实行预算的刚性控制,实现预算和内部控制相结合。首先推行计划管理,强化预算执行。为了确保预算的刚性控制和严格执行,部门在实施内控制度中,对预算管理业务的关键环节和关键控制点进行严格规范,实行定项预算、定向执行,各部门不能超预算安排资金。其次,明确审批权限,严格预算调整。预算文本下达后,一般不予调整,但由于一些突发事件和无法预料的支出,必须按规定逐级审批办理。再次,完善预算分析与考核,逐步建立符合公共财政要求的科学、规范的公共支出绩效考评制度体系。
3. 建立完善的动态监控体系。横纵结合,加强预算全过程监控,实现预算管理上横向到边,纵向到底。在财政部门内部形成预算单位的集中财务数据,做到财务数据实时上报、动态监控,实现国库集中支付与预算单位会计核算工作自动衔接,年度决算报表自动生成,有效解决预算编制、预算执行、决算之间管理脱节、信息不对称、财务人员工作量较大的问题。搭建财政统一预算管理平台,实现对投资评审、部门预算、国库集中支付、政府采购和绩效考评在内的完整的预算体系的全过程管理,适时、动态掌握资金的分配与流向,集中财力办大事、支出资金讲效益的目的。
4. 完善预算管理的监督机制。第一,充分发挥会计人员的监督职能。部门预算执行的结果及会计信息的客观、真实、可靠性的关键一环在于会计工作人员监督职能的执行力度。首先,财务审计人员要熟练掌握部门预算的编制程序及预算编制的有关政策。其次,有较高的科学文化知识和业务技能。再次,在财务领域超前考虑,注重财务工作的事前计划和控制,工作重心前移,强化会计工作的事前监督,确保部门预算的落实。第二,从注重事后监督向经济活动全过程全方位监督转变。要拓宽会计监督思路,坚持内部监督、同级监督和下查一级相结合,事前、事中、事后监督相结合,尤其要重点抓好事前监督,只有关口前移,才能未雨绸缪,才能不断规范资金管理,及时查堵漏洞。不但要检查业务核算的合规性、合法性,还要检查部门预算的执行落实情况,既要查处理业务的过程,又要查业务时点的结果,建立一整套事前审查、事中控制、事后监督的检查监督体系,真正做到关口前移。要加大执法检查的力度,增强针对性和有效性,发挥内部审计、稽核部门在会计内控中的监督作用,强化其独立性和权威性,要从合规性监督向风险性监督转变。第三,从注重收入监督向收入监督和支出监督并举转变。构建财政长效监督机制,确保财政资金安全有效。围绕财政工作总体要求,认真构建财政长效机制。建立以支出监督为主的财政监督模式,从重收入监督转变为收支并重,以支出为主的监督机制,加强财政预算内外收支的监督管理。前移财政监督关口,真正做到事前审查审核,事中跟踪监控和事后监督检查相结合,把财政资金纳入监督检查全过程。搞好财政支出监督,抓好日常内部监督的制度化建设,健全支出监督体系。第四,强化内部控制制度的作用。当前预算会计核算监督管理存在两个突出问题。一是监督管理的对象过于狭窄,监督管理工作基本上停留在对纸制传票、报表、账簿的事后监督,这种依靠手工完成事后监督的管理模式已越来越不适应财务核算电算化和会计业务快速发展的需要,更不能有效防范和化解资金风险。二是会计监督管理职能弱化,财务部门在实际的监督管理中只能行使监督和建议权,而没有相应的参与预测和决策权力,这种滞后的局面将不利于会计对预算执行监督作用的发挥。强化部门预算执行管理,应强化内控并构建起有效控制财政资金风险的自控、互控和监控三道防线:一是自控防线。在科学设置岗位和合理分工的基础上,建立健全对账制度和复核制度,真正做到及时查询,及时对账,相互签章。二是互控防线。建立“前台核算”与“后台检查”相分离的机制,明确责任,相互合作,相互制约,对关键性岗位要实行监督、制约机制,坚持印、押、证三分管原则,严禁财务处理的“一手清”。三是监控防线。建立事前、事中、事后全方位监控管理机制,加大事后监督管理力度,实现事后监督的电算化操作,提高事后监督的效率。第五,加大对财政资金的审计力度。实现传统审计向现代审计转变,缩小政府审计覆盖面,把主要精力从量大而广的各单位财务收支审计集中到公共资金审计上来。这样,才能更好地加强对社会公共资金的监督,才能更好地为政府的宏观管理服务。按照由收支审计并重向支出审计为主转变的要求,审计中重点关注预算的编制和执行。首先,应注重部门预算编制的科学性、合法性审计。即审计预算编制是否细化,支出项目是否有据可依,是否有虚列名目套取财政资金问题,预算编制是否具有可行性、科学性,合法性。其次,对预算支出过程的审计,主要是对支出预算的必要性进行检查,项目是否需要这些预算资金,是否超范围支出预算资金,支出内容是否合理、合法。最后,对预算执行结果的检查。先检查部门预算所要达到的目标,比如修缮费的使用,是不是已经对预算中的房屋建筑等进行了维修,再通过对部门预算整个过程进行全程检查,年终时再以预期的目标来检查其是否实现,评价是否达到预期的效果。
三、进一步深化部门预算改革的思路
规范预算编制管理,整合财政资源是部门预算管理的核心。部门预算改革是公共财政支出管理改革的重要组成部分,部门预算改革应从以下几方面着手:
1. 改革预算编制方式和方法,实行“一个部门一本预算”。改革预算编制方法,按照基本支出和项目支出编制。逐步完善基本支出定额标准体系,在基本支出方面,积极扩大基本支出定员定额试点范围,根据国家工资政策调整、规范行政事业单位津补贴及物价变化等情况,对现有定员定额标准体系进行调整与完善;开展实物费用定额试点,积极探索定员定额与资产定额结合的途径。在项目支出方面,继续加强项目预算编制,推动项目库滚动管理,积极建立和完善项目支出标准体系,在深化预算编制改革的同时,加强资产管理制度建设,切实推进国有资产“收支两条线”管理,加快资产管理信息系统建设,加强部门预算管理与资产管理的结合。
2. 实行综合预算,将一个部门所有收入、支出统一到一本预算中反映。不论是财政拨款、罚没收入、预算外收入都要逐步过渡到统一管理,统筹预算内外资金,促进预算资金的合理有效使用;对部门的基本支出、项目支出、基建支出都要统一管理,强化功能预算,完善定额定员标准体系,深化基本支出预算改革,推进项目支出预算滚动管理,建立“事前评审、事中监控、事后评价”的全过程预算管理体系,维护预算的严肃性、权威性。
3. 规范预算编制程序,实现预算与部门职能相结合。借鉴发达国家先进经验,延长预算编制时间。目前我国的预算编制时间虽较之过去有所提前,但还是太迟,特别是全部预算编制要在全国人大批准后数月才能完成,这极大损害了预算审批的权威性和预算批复、财力下拨的及时性,因此建议实行标准周期预算,将预算编制时间从传统的3至4个月,延长至12个月,由仓促编制预算转为充分编制预算,从而保证预算编制时间充裕,提高预算编制的科学性和准确性。规范预算编制过程,理顺有关各方面的关系,加强部门职能的有机结合,增强预算编制的透明度和法治性。
4. 逐步建立绩效评价体系。美国在1990年颁布《公共预算强制法》,1993年发布《政府绩效成果法》和《政府绩效评鉴制度》,为公共预算改革提供了法律保障,有力地推动了美国的预算改革。可见,加强预算管理,提高预算执行管理效率是各国追求的目标。因此我国应尽快建立财政支出绩效评价,设计间接指标――投入指标、过程指标、产出指标、效果指标体系和最终指标――经济性指标、效率性指标、有效性指标体系,确定绩效评价标准,合成指标计分方法,更好地评价财政资金的使用效益,从而提高政府的工作业绩,减少资金浪费。对公共支出绩效的评价是财政实践的需要,是财政理论发展的需要,是进一步转变政府职能和财政职能的需要。
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责任编辑:张增强
责任校对:周海鸥
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