以人为本推进街道和社区体制综合改革

来源:用户上传      作者: 韩子荣

　　从1998年北京召开第一次城市管理工作会议以来，经过连续四次城管会的推动，社区的规模界定基本完成，组织体系逐步健全，运行机制有所创新，街道对辖区管理工作负总责的地位基本确立，城市管理体制改革取得重要突破，城市管理水平得到较大的提高。但是，与迅速发展的城市现代化、区域国际化的城市管理标准相比，与人民群众对城市管理的高标准要求相比，城市管理的体制机制障碍仍然十分突出，需要我们坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，以行政管理体制改革为重点，以推进街道社区综合体制改革为突破口，以建立城市管理运行机制为目标，转变政府职能，建设服务型政府，全面提高城市现代化管理水平。
　　
　　一、以人为本，从满足群众需求出发，全面审视城市管理体制存在的问题
　　
　　坚持以人为本，坚持全面协调可持续发展，促进经济社会和人的全面发展，是科学发展观的必然要求。用这个观点来指导城市管理体制改革，就应当切实从人民群众生产生活的需求出发，按照群众需要清理行政职能，强化服务职能，而不能只从政府进行管理控制的要求出发，在原有管理框架中去配置行政职能。北京市四次城管会都提出了加强职能部门的基层站所建设和加强街道办事处在城市管理中的基础地位“双加强”的措施，但在“条”与“块”的中间地带和结合点上，对解决条块之间职能交叉、职责不清的问题没能取得突破性进展，始终困扰城市管理体制改革的“条块分割”问题没能从根本上得以解决，部门之间、条块之间揽权诿责、揽利诿事，在管理实践中造成了许多严重问题。
　　
　　1、“条块分割”造成了行政管理利益化、服务方式行政化。
　　长期以来，职能部门承担着街道城市管理的专业管理任务。由于其职能没有到社区，街道成为职能部门的腿，致使街道无法充分发挥城市综合管理职能。职能部门和街道之间责权利不清。在权力和利益方面互相争执，在责任面前职能部门派活，街道承担了无限责任。同时，行政职能自上而下无限强化，公共行政行为、公共服务行为变成了条块分割的争利行为。
　　
　　2、“条块分割”肢解了城市的综合管理功能，出现了行政管理部门“寻腿”现象。
　　在利益和权力方面相互争执的同时，在职能部门与街道之间的博弈过程中，权与责、利与事被人为地割裂开来，造成行政力量的肢解，权与利留在上面，责与事甩给下面，上面是无限权力有限责任，下面是有限权力无限责任，“条条”给“块块”安排工作，“块块”又给社区“派活”，基层管理变成了管理“基层”（居委会），社区居委会成了几乎唯一的执行上级各个机构或部门工作任务的“腿”。这种情况使社区居委会由社区群众的自治组织事实上变为一级行政组织，居委会也因此而不堪重负，难以有效发挥其动员社会资源进行社区建设的功能，造成社区难以自治、居民需求无力满足、“看得见的管不了、管得了的看不见”等诸多弊端。
　　
　　3、“条块分割”强化了街道的“全能政府”意识，延缓了街道向社会管理与公共服务主体转变的进程。
　　在“条块分割”的格局下，无论职能部门还是街道，行政管理职能都有无限强化的要求和趋势，都在不断强调自身职能作用的重要性。这样既强化了部门利益，又助长了地方主义。街道作为区政府的派出机关，经过多年的逐步强化，无论其机构、职责、任务，都已经越来越具有一级政府的规模。办事处一方面充当着职能部门的“腿”的角色；另一方面，又在主动地延伸着自己的职能。繁杂的行政事务淹没了、冲淡了其主要作为社会管理与公共服务主体的角色定位。四次城管会提出的“归位”、“让位”、“到位”，由于缺乏体制支撑而很难落到实处。
　　事实上，街道办事处作为联络区政府和社区居委会的枢纽，对地区性、社会性、群众性工作上的综合指挥、统一协调地位，应该更多地体现为统筹、组织、协调、配合、监督职能部门行使行政权力，把职能部门的事交给职能部门去办，而不是过多地去做自己无力做好的事；体现为作为政府代表，通过招投标等市场化的手段，把应该由市场办的事交给市场去办，而不是政企不分、政事不分；体现为更多地去做居民的工作，做人的工作，积极培育社会组织，发挥好组织、协调、指导、监督作用，把应该由社会办的事交给社会去办，应该由群众办的事交给社区去办。而办事处则以了解和满足群众与社会单位的生产生活需求为中心，将管理寓于服务，以服务统领管理，以满足群众需求为出发点转变政府职能，以满足群众需求为出发点整合辖区资源，切实解决政府行为与社会需要、群众需求脱节的问题，真正实现管理型“全能政府”向社会管理与公共服务主体的转变。
　　
　　二、以社区服务为纽带，整合条块力量，全面构筑街道和社区综合改革新体制
　　
　　1、城市管理体制改革的指导思想和原则。
　　坚持以人为本，切实从人民群众生产生活的需要出发，以人民群众需要不需要、满意不满意为标准，以转变政府职能为中心，变管理为服务，在明确街道组织、协调、监督职能的条件下，整合条块力量，形成社会综合治安、公共卫生、劳动就业与社会保障、城市综合管理、科教文体与社会发展、社区建设六个委员会的工作体系，积极培植社区党建体系、社区自治体系和社区行政管理与服务体系，建立融街道管理和社区自治于一体的新型城市管理体制和运行体制。
　　
　　2、在坚持以人为本、转变职能、条快结合、强化服务四项原则基础上，构筑街道和社区体制综合改革的框架。
　　以建立服务型政府，积极推进社区自治为目的，建立“一室、一站、五制、六委”的街道社区综合管理体系。政府行政管理与服务下沉到社区，把社区自治与政府管理有机结合。
　　第一，在街道组建六大工作体系，整合条块力量，综合城市管理职能。
　　社会综合治安委员会，由派出所、社区联防队及办事处相关科室人员组成，统筹协调辖区公安、综治、治保、居民调查登记、治安管理、出租房屋、流动人口管理等工作；城市综合管理委员会，由城管队、管委、建委、规划、绿化、环保等部门相关人员组成，统筹协调辖区城市公共设施的规划、建设、管理、维护等工作，做好爱国卫生、施工工地、规划审批检查、绿化美化、环保治理等方面工作；充分发挥街道城市管理监察分队作为地区城市管理执法主体的职能，统筹协调区工商、税务、劳动监察进行综合监察执法；公共卫生委员会，由区疾控中心、辖区医院、卫生监督所、社区医疗服务站、计划生育办公室等部门相关人员组成，统筹辖区医疗、防疫、计生、保健、卫生教育与监督等方面工作；劳动就业与社会保障委员会，由区劳动保障局、辖区劳保所及办事处相关人员组成，统筹协调辖区就业、低保、失业人员管理、社会救济等方面工作；科教文体与社会发展委员会，由辖区学校、科技文化体育协会、精神文明、工青妇等部门相关人员组成，统筹协调辖区文化、教育、体育和精神文明建设等方面工作；社区建设委员会，由社区建设的相关部门人员组成，负责联系、指导和促进社区党建、社区自治、社区共建和社区协调，制定社区发展规划、建设服务设施、兴办社区服务和福利事业、组织自愿者队伍、做好社会救助等工作。
　　第二，成立“为民服务办公室”（服务大厅），建立职能下移、贴近群众、公开、高效的政府工作新机制。
　　按照政策允许、居民自愿、减少环节、方便群众的原则，最大限度地将办事处的内部政务性工作与对居民（社会单位）的服务性业务分离开来，在街道建立为民服务办公室，即一站式服务大厅（或由原社会保障服务大厅改建），负责统一协调、组织、落实本辖区的政务、事务和居民基本生活需求等公共服务和个性化服务工作。
　　一是明确服务宗旨。切实强化管理就是服务的观念。“为民服务办公室”的宗旨定位在居民需求上，把居民满意作为为民服务办公室永恒的追求。二是规范服务制度。服务大厅推行代办制、承诺制、公示制、提案制、评议制，切实把对服务的知情权、提案权、监督权交给群众。三是统一服务标准。包括五个方面：服务需求标准化，要求街道主要领导干部通过调查研究真正了解群众的服务需求，经过科学的梳理、排序，拿出切实的解决方案，并公诸于众；服务队伍标准化，建立三支队伍：职业队伍（街道、机关、社区工作的公务员、干部）、专业队伍（中介服务组织、专家）和自愿者队伍，对这些队伍进行标准化培训；服务方式标准化，主要包括服务大厅的柜员制服务、在互动式电子网络平台上进行的网络服务、专业的电话服务、定期的咨询日服务四种形式；服务规范的标准化，在服务流程细分的基础上制定一系列科学的服务规范；服务考核的标准化，根据规范制定考核标准，把上级考核与群众监督、流程考核与结果考核、定期考核与随机考核结合起来，建立科学的考核机制。
　　第三，在社区设立代办站，上承街道，下系百姓，通过社区党建体系、社区自治体系和社区行政管理体系服务居民。
　　代办站的性质：代办站是为民服务办公室（服务大厅）在社区的延伸，是办事处和职能部门服务重心下移的工作载体。办事处和职能部门下派到社区的工作人员既是社区行政事务管理委员会成员，又是代办站居民事务代理人，在社区党委的统一指挥和综合协调下受理代办事务。
　　代办站的工作机制：代办站直接面对社区居民和社会单位，接受群众的服务需求，一是在社区党委的统筹协调下，通过整合社区党建体系、社区自治体系和社区行政管理体系的各种资源服务群众；二是整合社区中介服务组织、群众团体、志愿者的力量来为群众提供服务；三是在社区层次无法解决的问题则迅速上传至服务大厅，在办事处统筹协调下，通过整合街道资源来解决。
　　代办站实行“全程办事代理制”：社区居民和社会单位要办什么事，只要把相关的材料准备齐全，交到代办站，然后等约定时间到代办站听取办理意见，取回办理结果。
　　代办服务项目：一是为辖区单位和居民提供包括办理证件、手续、费用、证明等事项的政务服务；二是为辖区单位和居民提供公共设施维护修缮、公共秩序维护治理等公共服务；三是为群众提供组织家政服务、综合修理、配送等事项的便民利民服务；四是提供面向弱势群体、困难群体的社会救助和社会保障服务。
　　全程代办的程序：全程代办由受理、承办和回复三个环节组成。申请人申请材料齐全的，当日即能办理的事项，即收即办；当日不能办理的，先进行登记，然后填写《全程办事承办单》。代理人接到有关材料后，转交具体办事人立即办理，代理人负责全过程的催办，不能办理的，具体办事人要在承办单上写明原因并签名。申请事项办理完毕，经有关科室领导审核同意，再交由代理人将办事情况反馈给群众。
　　
　　三、加强领导，积极为街道社区体制综合改革提供保障
　　
　　作为一个创新性的系统工程，街道社区体制综合改革要求上上下下、方方面面在每一个具体环节上的紧密配合，各级领导和政府要积极支持、密切配合。
　　1、要有政策保障机制。要按照群众需要、政策允许的原则，调整机构，明确职能，充分发挥街道组织、协调、监督职能和社区民主自治职能；要按照先开渠后放水、入口出口一起抓的原则，解决好机构设置和人员安排问题；要按照整体部署、分步实施的原则解决好改革的实施问题。
　　2、要有政府推动机制。要切实实施“一把手工程”，由“一把手”组织发动、由“一把手”负责落实；要充分发挥政治优势，做好思想政治工作。
　　3、要有社会参与机制。要培育中介服务组织、支持社会团体，发挥人大代表、政协委员作用，疏通专家学者参与改革的渠道，建立社区公共事务决策民主化、科学化的新机制；要扩大向社会开放的公共空间，发挥群众的参政议政作用，调动和发挥各方力量加强监督，推进决策民主化、法制化进程；要整合市场资源，为居民提供个性化服务。
　　4、要有社区自治机制。要研究制定地方性的《社区自治条例》，明确社区的“权界”，给予社区居委会法人地位，把社区自治纳入规范化、法律化、制度化轨道。要积极培育中介服务组织，放低社会组织登记注册的门槛。
　　5、要有群众监督机制。建立政务公开机制，落实群众的知情权、建议权、提案权；要建立及时向提议群众反馈处理意见、解释处理情况的制度。

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