财政支出之绩效管理
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作者: 陈 炫
[摘要]随着我国公共财政体制框架的建立,财政资金使用效率问题受到政府和公众的广泛重视。由于我国目前财政管理基础还不够坚实,实施绩效监督将会面临观念制约、制度制约、技术制约,所以推进我国财政支出绩效管理改革,需要明确绩效管理的层次、主客体,初步构建科学的指标体系,以及选择适合我国国情的改革路径。
[关键词]财政支出 绩效管理 指标体系
财政支出绩效管理是一种特殊的管理活动,它运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析,并将考评结果融入整个预算编制,从而使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则进行,以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
一、我国财政支出绩效管理制度改革困境
1. 观念制约
传统计划经济体制下,政府资金的管理往往是粗放式的。“只算政治账,不算经济账”往往是政府官员的定向思维。目前,虽然我国社会主义市场经济体制改革进行了这么多年,但是很多市场规范化的观念仍然没有深入人心。在财政资金的监督审计和考核方面,缺乏一种公共性、效率化的现代财政观念。
2. 制度制约
(1)预算管理模式尚未完善。目前,我国预算的编制、执行、监督各方面都存在不规范现象,严重影响绩效预算的推行。首先,在预算编制方面,编制依据不是部门的战略目标和项目资金运行的绩效,而更多的是依据政策法规、会议决定和党政领导的批示,预算编制的自主性和可预见性较差。其次,在预算执行方面,虽然初步建立起与部门预算相配套的国库集中收付、政府采购、收支两条线等管理体系,初步控制了预算支出行为,但是这些改革也是刚起步,问题颇多。第三,在预算监督方面,监督体系不健全,预算支出缺乏追踪问效。人大等法律监督流于形式、审计等行政监督作用有限、公众等社会监督乏力,存在重分配、轻管理,重使用、轻监督,重投入、轻绩效的现象。
(2)财政的基础管理水平较低。西方国家在实践了以严格控制预算投入的分配和使用为特征的传统预算模式100多年后才引入绩效管理方法,这是因为在政府财政管理水平较弱的时候推行绩效预算,不但不能起到优化资源配置的作用,甚至会造成负面激励。目前,我国缺乏必要的预算信息和分析能力,财经纪律松弛,缺乏一个支持公共责任与追求绩效的预算环境,这些都会影响财政支出绩效管理的推行。
(3)绩效管理法律框架不健全。现在我国财政支出绩效管理的法制化程度低,主要是部门规章或各地的一些地方政府管理条例,在绩效评价的标准、绩效监督主体、组织实施程序、财政资金使用的责任追究、跟踪问效等方面都没有明确的规定,这和西方国家全国性、细化性的法律体系相差甚远,使得我国绩效管理改革的推行无法可依、推行不利。目前,我国财政支出绩效评价多是放在对专项资金的事后评价方面,缺乏事前预警。
3. 技术制约
(1)绩效标准难以制定。政府追求的公共目标是多元的,包括经济、政治、安全、自由、环境等多个方面,并且这些目标还处于不断变化之中,多数部门的社会效益和经济效益又难以量化,各级、各公共部门与预算相关的收支数据信息分割、匮乏和扭曲,导致公共部门及公共支出绩效指标和标准很难设定,为编制和实施绩效预算造成很大的困难。
(2)数据搜集困难。财政支出绩效管理工作的基础环节就是拥有大量真实、可靠、详细的数据和资料,包括部门财务资料、职能职责等目标资料、被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的有关数据等。目前,我国还没有建立起搜集这些数据和资料的有力途径,影响绩效管理工作的开展。
(3)人员素质有待提高。财政支出绩效管理工作需要从业人员有较高的业务知识和专业素质,目前财政管理部门的人员理论基础薄弱,缺乏管理、生产技术等方面的专业知识,对绩效评价的方法和理念较为陌生。
二、财政支出绩效管理改革路径选择
一国财政支出绩效管理制度的建立要受到国家经济、人文、制度等综合环境的影响。基于我国的国情,要推进财政支出绩效管理改革不是一蹴而就的事情,必须循序渐进,逐步完成。
1. 短期任务。在一两年时间内,政府应强化绩效管理制度与机构的建设,做好改革的基础性工作。
(1)建立财政支出绩效管理法律框架。中央政府要对财政支出绩效管理制度专门立法,各地方政府也可以因地制宜出台相关的绩效评价与管理规章制度,明确相应的工作规则、工作程序、权利义务等。
(2)初步建立财政支出绩效管理专门机构。可以考虑将财政监督检查部门和绩效评价部门“一套人马两块牌子”,由专门分管领导负责本地区绩效评价的试点工作。
(3)加大宣传力度,制定奖罚措施,在政府部门内部形成追求绩效的意识。包括明确绩效目标、增强责任感与使命感、提高公共服务质量、追求社会公众满意度、树立市场化观念、增加法律意识等内容。
2. 中期任务。在三五年的时间内,政府应进一步加强技术层面的建设,完善财政支出绩效管理体系。
(1)扎实做好科学指标体系建设。财政支出绩效评价是对资金效率和效能的评价。所以绩效评价指标应包括定量指标和定性指标两大类。①定量指标,即可以通过数量计算分析评价内容的指标。根据财政活动的特点,定量指标既包括绝对量指标和相对量指标,又包括反映财政支出结构及其是否合理的指标。②定性指标,即无法通过数量计算分析评价内容,而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标,它是对定量指标的进一步补充。具体包括效益性指标、创新性指标、合规性指标、人员素质指标、公共责任和公众满意程度指标。
(2)配合绩效管理改革的推进,扩大财政资金监督的主体。首先,进一步加强宣传力度,唤起全民对财政支出绩效管理的关注,政府部门应接受社会力量的监督与督促。其次,充分发挥各级人大专门委员会的作用,可以在财政经济委员会的基础上设立专门的财政支出绩效监管委员会。第三,建立以人大、审计、财政以及社会中介评价为主的,并各有分工的绩效评价与管理模式。第四,对一些部门按照项目、部门预算支出等内容排序,并对相关领导干部实行“问责问效”制。
3. 长期任务。在一段相当长的时期后,财政支出绩效的观念已经深入人心,相关的管理体系已经日趋成熟,绩效评价与预算密切结合,此时需要进一步制定和完善详细、多层次的法律体系,并且引入中介组织,开展绩效评价活动,降低政府管理成本,最终实现财政支出效率和公平的价值理念。
三、财政支出绩效管理及其实施意义
1. 财政支出绩效管理
财政支出绩效管理,是指运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析,将考评结果融入整个预算编制,使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则进行,以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。推行财政支出绩效管理是为了将现代市场经济中的公共管理理念纳入预算管理,通过绩效管理对政府行为进行内控,从而保障政府目标的实现,促进政府转变职能,提高政府与市场的协调能力。
绩效管理在企业中早已普遍推行,在政府部门尚不多见。与企业的绩效管理不同,财政支出绩效管理不仅要计算直接的、有形的、现实的投入与产出,还要计算分析间接的、无形的、预期的投入和产出。除了有能用货币计量的经济效益,还存在大量无法用货币度量的社会效益。其目标是追求整个社会的效益最大化。
2. 财政支出绩效管理的实施意义
加强财政支出绩效管理,确保财政资金运行的安全、可靠、准确、高效,是提高财政工作质量的关键环节,同时有助于各级政府强化“花钱”的责任意识,促进形成追踪问效的管理理念,推动政府由经济建设型向公共服务型的转变。
加强财政支出绩效管理,完善公共服务型政府财政管理。财政管理包括财政收入管理和财政支出管理。没有健全的财政收入管理机制,财政资金运行就缺乏稳定可靠的来源;没有健全的财政支出管理制度,就难以提高财政资源的配置效率,难以保证财政资金的良性运行。因经济发展阶段不同、财政收支规模不同,一定时期内国家财政管理面临的工作重点也不同。经济建设型政府向公共服务型政府的转型,决定了财政管理的重点应实现从收入管理向支出管理转移,注重追踪问效,加强财政支出绩效管理,既包括事后的绩效考核,也包括事前的绩效预测。
参考文献:
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[4]李欣.财政绩效评价的原则和指标体系[J].岭南学刊, 2007,(4):83-87
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