邻避型环境群体性事件的成因及治理策略分析
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[摘 要]目前，中国的生态环境日趋恶化，环境类型群体性事件屡次发生。根据风险社会放大理论（SARF），邻避风险在交流过程中被个人、政府和社会放大，产生了远远超过事件本身影响的涟漪效应。由于不同利益主体在环境风险认知上的矛盾、公民环境权遭受侵犯以及政府信任的差序格局，邻避型群体事件冲突不断扩大。因此，本文主要提出了3方面的治理措施，即构建风险交流沟通机制、建设回应型社会治理模式、建立统一的联动运行机制，从而实现快速封锁风险放大渠道，重塑社会秩序。
[关键词]邻避冲突;环境群体性事件;风险社会放大
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.16.096
[中图分类号]D631.43 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）16-0-02
1 研究背景及问题提出
随着我国近年来经济的高速度跨越式发展，经济发展凌驾于环境保护之上，造成了环境严重破坏。环境冲突问题层出不穷，众多类似PX化工厂与核电站等环境项目的投入运营使民众对政府行为产生怀疑，政府权力行使的合法性遭到广泛质疑。其中，环境群体性事件是环境冲突问题的典型表征。从我国近年来发生的环境群体性事件中可以看出，此类事件遭到了民众的强烈抵制和负面情绪，中国邻避运动井喷式爆发。对于建设垃圾焚烧厂和PX工厂周边居民而言，他们的观点是：只要建在我家附近，我就不支持，即“邻避冲突”。“邻避冲突”频发，使得很多环境项目工程陷入了本从利国利民的目的出发，却面临群众群起而攻之的困局，同时，政府的行政执法能力备受质疑，权威公信力严重下降。本文结合众多已暴露的邻避事件，主要回答邻避风险被放大的原因以及为避免风险的社会放大应该采取的有效治理的措施，为构建社会新型治理模式提供理论参考。
2 邻避型环境群体性事件的形成原因分析
2.1 不同利益主体在环境风险认知上存在矛盾
环境群体性事件在环境中的冲突焦点倾向于关注环境风险感知，重点在于环境风险的可控性、严重性、波及性等问题。因为公众对环境风险的看法源于个人主观判断，由于个人认知偏差、个性特征、其他个人情感因素作用，公众的认知易受到媒体大量负面新闻对风险的着重报道以及人们之间对事故灾难的传播影响，因此，环境风险的判断具有内容上的不准确性，形成了环境型风险的一种“污名化”框定。由于中国行政体制的相似性，政府各机构相互协调、相互运作的流程具有一定重合性，因此，在某地区产生的风险事件极有可能收获其他地区的风险性认同。当多次风险认同后，民众对于风险事件逐渐形成了自己的污名化认知，将此类事件贴上了污名化标签。经过公众讨论传播后，加大了污名化的严重程度，易导致污名化的涟漪效应，使风险出现社会放大效应。
此外，有关于环境问题的知识理解起来难度较大，普通民众难以准确把握，只有相关领域的专家才能精准表明环境风险的危害性。因此，政府在建设环境项目之前进行风险综合评估和资料收集时，需要请相关专家小组进行头脑风暴讨论，详细分析这一决策的可行性和潜在危害性，并提出危害处理措施，从而为决策提供充足的理论科学依据。然而，由于公众对环境风险的“污名化”，普通人和技术专家对环境风险的看法相矛盾。言而总之，不同利益相关主体在环境问题认知上的对立和矛盾是环境群体性事件爆发的重要原因之一。
2.2 公民环境权遭受侵犯
公民环境权主要包括如下4种基本权利，即知情权、参与权、拒绝权和享有权。总结我国发生的多个环境群体性事件，笔者发现环境风险的扩大、公民权利受损的过程有一定的相似性。第一，在建立邻近设施的过程中，是否建立设施由政府、专家和企业共同决定，在设施附近居住的居民求助无门，一个公民基本的知情权、环境权甚至生存权都无法得到保障。第二，附近被询问的人经常被回避并忽视了基本要求。第三，附近居民的集体抗议活动被确定为缺乏理性的邻避行为，他们的诉求无法满足。这种违规行为表明公民的环境权无法行使，无法从政府部门得到有效的救助措施。此外，我国现有立法的相关法律法规不够完备，由于缺乏法律的保障，公民寻求救助措施和表达自身诉求缺乏基础的法律保障，使自身环境权利受损的相关民众迫不得已寻求其他方式来维护自身合法权益，这也成为导致环境群体性事件恶化的重要导火索。
2.3 政府“压制—专断”型控制模式加剧“差序格局”
在邻避事件中，地方政府往往取代相关利益相关者成为公众抗议的对象，将原来的“商业—人民—政府”三方博弈简化为政府与人民之间的博弈。由于承担了大部分规划、建设和监督責任，中国基层政府的信用度较低，民众对政府信任呈现“差序格局”，即对中央高层政府的信任程度最高，信任程度随政府的级别下降而降低。因为在公众经历过的多次环境风险事件中，基层政府往往不依法行政，无视民众的基本诉求，因此，民众普遍将环境风险产生的原因归于政府管理不到位以及政府和企业的共同牟利驱使，政府形象遭到极大质疑。目前，我国主要采用压制型的行政控制模式，各级行政机关部门按照自身政策意愿进行工作规划，将民众的诉求排除在环境问题决策之外。行政强制手段虽然能暂时压制社会公众的诉求和不满，但是无法从根本上解决问题，政府很难树立良好形象，公众的价值期望达不到要求和基层政府信任的脆弱性可能会产生更多的社会风险。
3 邻避型环境群体性事件的治理策略
如上所述，环境问题频发不仅使民众自身权利无法得到行使，同时也严重影响社会稳定和秩序。为了有效治理环境类群体事件，本文将提出以下3点建议。
3.1 构建风险交流机制，塑造新型合作风险沟通关系
许多环境风险群体事件爆发的原因之一是信息和知识的不对称性。由于政府及相关公司未能首次公开环境可能面临的风险，环境型风险极易产生一连串的“涟漪效应”。为了阻止风险进一步扩大化，需要相关单位在多主体与治理之间建立一种新的沟通关系。也就是说，既要有政府、民众和专家传统治理主体，又要有社会组织、大众传媒等新的治理主体，从而进行高效风险沟通。一方面，可以加强公众的支持程度，缓解公众的不良消极情绪;另一方面，有助于加深公众对环境的正确认识，最终有效解决环境群体性事件。 为高效率地进行环境风险沟通，本文给出如下建议。一方面，政府应充分利用不同的信息沟通渠道，充分告知公众邻近设施的风险程度和预防控制手段，这有利于民众养成对环境问题的理性态度，减轻彼此在环境风险感知方面的矛盾，缩小政府与非政府组织和公众之间的差距。另一方面，由于民众对环境问题的重視程度越来越高，政府有必要开展相关环境知识教育，以提高公众对环境风险的科学认识。随着环境风险专业知识积累，一定程度上可以帮助民众树立正确的应对观念，有利于缓解环境群体性事态的不断恶化现象。
3.2 构建回应型社会治理模式
团体活动采取暴力抗议形式的原因与群体事件的压力和处理分不开。当环境冲突爆发时，政府第一反应不是化解矛盾，而是先考虑如何压制回避问题。然而，每年越来越多的群体活动表明，抑制无法从根本上化解矛盾，政府必须改变治理方法，从“压制”型向“回应”型转变。在“回应”型社会综合治理模式中，政府与民众不再是隶属的服从关系，而是民主、自由、平等的新型合作关系。“回应”作为一种新型社会综合治理模式，第一，有利于促使正确信息广泛传播，促进风险纠纷及时解决;第二，回应型治理有利于补偿各主体的利益损失，平衡各方利益分配机制，维护各主体利益;第三，回应性治理有助于化解各主体之间的冲突矛盾。政府在平衡各主体的利益冲突间发挥着不可替代的作用，有助于维护局势稳定发展。
3.3 统一规范联动运行机制，实现风险放大途径的快速阻断
在治理过程中，风险的动态发展必然需要一套有效的联动运行机制。在环境风险管理过程中，运行路径主要包括决策机制、执行机制、监督机制和反馈机制4部分。在决策过程中，相关部门有必要建立一个决策机制来促进利益相关者之间进行沟通交流，重点是环境风险决策平台的开放性、透明度、公开化。在实施过程中，必须明确实施策略。根据不同主体的能力，分解各个参与实体的公共环境风险，实现环境风险的层次分类和多维协同管理。在监督过程中，完善系统监督体系，完善公民监督渠道，实现真正的多主体、全方位监督。
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