上海城乡结合部“过渡性社区”的福利治理研究
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作者:王稼祺
摘要：在城市的城乡结合部地带，存在着一些由农村拆迁后整体性安置的社区，即文章所要研究的“过渡性社区”。过渡性社区是我国城市化飞速发展进程中出现的一种新型的社区形态，是现代城市不断向传统农村扩张的结果。过渡性社区是由政府推动而形成的，但也伴随着城乡之间的地理及文化差距和居民生活方式的变迁。
文章以上海城乡结合部的过渡性社区为研究对象，并对上海市泗泾镇和宣桥居民社区进行了调研，通过对调研数据的梳理，发现如今上海城乡结合部过渡性社区的治理存在治理主体的治理体制不清晰，治理机制不完善，社区治理效果不显著，本地居民缺乏融入度，外来居民缺乏制度保障等问题。
关键词：城乡结合部;过渡性社区;治理
一、 绪论
目前，上海的发展之快有目共睹，农村也逐渐转变为城市的近郊副中心。但在过程中，城乡结合部的过渡性社区成为了治理的重点、难点。过渡性社区的治理区别于城市和农村治理，具有其自身的独特属性，因此如何打造出具有可行性和操作性的治理路径来保障民生、提高居民的融入感和获得感值得深思。
过渡性社区的出现意味着城市化进程的快速推进，也是城市向农村扩张的结果。过渡性社区是指农村拆迁后的整体安置型社区，它处在由农村向城市社区转型的过程之中。为了发展和拓展城市空间，政府在城乡接合部开发土地，为节约拆迁居民的安置成本，政府采取统一规划修建定居点的办法，用较少的土地和空间集聚了大量的拆迁居民。过渡性社区已具有了现代城市社区的空间形态特征，但其居民结构较一般城市社区更为复杂，这给过渡性社区的治理带来了严峻的挑战。
二、 学界研究现状
虽然过渡性社区治理的研究起步较晚，但其研究成果还是丰富的，研究主要集中在以下几个方面：（1）改善过渡性社区治理的模式。游善涛和沈承诚主要以过渡性社区面对的治理困境为切入点，深度解析了当今的过渡性社区在治理模式上存在的诸多问题并对此提出了建立合理化治理模式的研究;（2）过渡性社区治理困境及主体的分析。刘兴景通过对过渡性社区内各利益主体之间的分析探讨了在新的利益机制下重建组织行动的契约，以达到公共利益最大化的同时，实现过渡性社区的良好治理的研究;（3）过渡性社区的普遍现象及整合困境。孙卓君从一些被物质生活水平的提高而被我们忽视的过渡性社区普遍存在的现象中提出警示，认为当今的过渡性社区还存在不少的整合困境;（4）过渡性社区治理主客体要素分析研究。钱翠玉在刘兴景研究的基础上还提出了对过渡性社区治理客体的分析，即社会组织对于过渡性社区治理的重要性。
但当前研究依然存在一些不足，这是一个需要治理部门与社区居民一同参与治理的问题，治理部门之一的政府也缺乏对过渡性社区的治理经验，那么就需要与原本就扎根于过渡性社区并致力于解决过渡性社区内的矛盾的社会组织进行有序的合作。
三、 上海过渡性社区福利治理的实证调研
宣桥居民社区和泗泾镇都位于上海市的近郊区，处于城市的外围地带，但又与传统的农村地区有一定的距离，且其发展水平也是比农村高但又达不到城市的水平。其经济导向受到传统农村的第一产业和现代城市的第三产业同时影响，呈现出一种情况复杂但又蓬勃发展的趋势。
浦东新区宣桥居民社区位于宣桥镇辖区，北临沪南公路，南抵大治河，西达红卫港，东至宣中路。是浦东地区新建的规模最大的过渡性社区之一。宣桥镇正在创建“上海市文化艺术乡镇”，教育、文化、卫生事业不断发展。目前有镇卫生服务中心和社区卫生服务三灶分中心，完成了3个市级标准化卫生室建设。农村合作医疗投保率连续5年达到99.98%。此外，“香树湾”养老工程以倡导生态、健康的宜居理念而建。社区依托三段一站式医疗体系，集体检、医疗、养护、保健于一体的颐养中心，与宣桥镇社区卫生服务中心和邻近医院建立绿色通道与合作协议，减少排队与等候的时间，为老人提供健康档案、健康讲座、上门问诊、陪诊就医、专业看护等“医保到人，医护到家”的一站式健康服务。
松江区泗泾镇西邻洞泾港，南接泗泾塘，北抵泗陈公路，东达文化路。有润和欣苑、江川一村、江川二村等数个居民小区。泗泾镇是上海近年来规划重点建设的中心镇之一。这些年来，泗泾镇的城镇建设日新月异，工业发展非常迅速、房产开发逐渐趋向高档化、集镇开始向功能化建设、农业发展也发展成都市化新型农业、城乡发展基本完成一体化。坚持“稳二进三调一”的产业发展方针，这也形成了新时期泗泾持续稳定发展的基本格局。
四、 上海城乡结合部过渡性社区的发展现状
1. 过渡性社区治理组织现状。如今的过渡性社区中社会组织所扮演的角色越来越重要，但毕竟还是处于一个起步阶段，发展基础着实令人欣喜，但是发展速度还是偏慢。非政府组织强调其并不隶属于政府或其附属机构，它们是独立于政府体系之外的;非营利组织强调这些组织不是营利性的企业，它们独立于市场体系之外;第三部门强调它们构成了与政府、企业相平行的第三方体系;志愿组织强调这些组织的动作在很大程度上依靠志愿者在时间、精力和资金上的投入。近几年来，随着此类组织的不断发展及壮大，这类组织也逐渐成长出来，官方称这类组织为“民间组织”。
在养老助老方面，由于宣桥居民社区老年人较多，而养老院能容纳的人数有限，包括有一部分老人并不愿意选择养老院安享晚年，因此，“香树湾”养老项目应运而生，它倡导生态、健康的宜居理念，通过管家式服务模式和家居式的居住布局，营造居家养老般的温馨氛围，深得当地老年人的青睐。
在志愿服务方面，由退休职工和不少老年人组成的“老年志愿者”队伍也经常走上街头对市容环境进行义务打扫。由退休保安，退休警察以及退役老兵组成的“义务巡逻队”会在晚上对小区进行义务巡逻，他们还对一些存在安全隐患的居民提出建议，避免了不必要的损失。
2. 过渡性社区治理效果现状。在对于居委会管理的满意度这个问题上，反映了当今过渡性社区治理还是不尽如人意。在开放性问题上，居民回答的踊跃程度很高，他们纷纷提出诸如加强防盗监控设施;制定小区内的应急防范计划;提高物业的管理水平等具有建设性的建议。这也从侧面證明了过渡性社区治理在上述方面还存在不足。 经过访谈后，工作人员也坦言，在新型城镇化背景下，应当根据城乡一体化和共享发展的原则，从社区的临界性、过渡性特点出发，建构和实施包容型治理，作为过渡性社区治理创新与转型的目标模式。包容型治理是新型城镇化进程中突破传统城乡二元基层治理体制的一种社区治理创新模式。创新目的是推动过渡性社区治理从“非城非乡”的边缘治理向城乡结合的兼容治理转变，从碎片化治理向整合化治理转变。
五、 上海城乡结合部过渡性社区治理的瓶颈问题
1. 上海城乡结合部过渡性社区治理部门的问题。上海的社区治理水平虽然处于前列，但过渡性社区的治理水平还是处于初级阶段。作为过渡性社区治理的主体，基层政府（居委会）和社区社会组织在过渡性社区治理上还存在不少的缺失和错位。
（1）过渡性社区治理体制与机制仍处在转型期。治理机制与体制的不清晰也在一定程度上影响了过渡性社区治理的成效。还有相对少数的老年人虽然搬迁进入过渡性社区多年，但他们原来住在农村时的土地没有拆除征用，所以也使得这一小部分老年居民仍然拥有劳作地。与此同时，原本的农村并没有全部拆除，遗留下来的农村社区还是需要村委会去治理。有一部分老年居民户口已经迁入过渡性社区，但他们的劳作地还是在村委会的治理辖区之内，这在土地税等方面也造成了老年居民两头跑，土地问题仍然是一大难题。
另一方面，现在的过渡性社区的居委会身兼数职，以调研社区为例，社区的居民委员会同时还兼具综合治理工作站，党支部委员会等多项职能。而宣桥居民社区是以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础的“镇管社区”。“镇管社区”是上海市政府提出的，要将位于近郊的城市化社区交由当地镇级基层政府管理的社区治理体制模式。要实现这一体制，原来以管理农村集体经济为主的镇级政府必然要转型，成为统筹城乡社区治理的先行实践者。更深层次的市、区（县）及镇三级政府在社会领域内的职责分工也要随之有所调整。从这层意义看，“镇管社区”在实现过渡性社区自治与共治并行的道路上还有很长的路要走。
（2）过渡性社区居委会的治理水平不高。过渡性社区居民对于他们所处社区的管理水平大致是持不满的态度。从过渡性社区本身的地域广阔度来看，现如今的上海过渡性社区都是位于所属的镇的行政区划内，而镇的建制并没有改成街道，那么“镇管社区”也就是势在必行的。因为逐个小区设置常备居委会有点大材小用，而将几个小区并到一个居委会辖区又增大了居委会的管理难度。于是宣桥居民社区就将各个小区的居委会直接划分到镇政府的管辖范围内，而不是将其划分给上一级的居民社区的居委会去。但也正是“镇管社区”的应运而生导致了过渡性社区的治理不细致，使得过渡性社区的居民对治理效果不满。
从居民的因素来看，过渡性社区居民的复杂性也是造成治理效果不显著的主要因素。因为过渡性社区失地农民和外来人口的比例接近是五五开，过渡性社区治理势必要面面俱到，不能顾此失彼。但如今过渡性社区的居委会大多拥有管理本地居民以及失地农民的经验，但还是缺乏管理大量外来人口的经验与对策，这也使得很大一部分外来人口不满意过渡性社区的治理效果。
2. 上海城乡结合部过渡性社区居民的问题。
（1）本地拆迁居民缺乏融入社区的积极性。从传统农村脱离而出的农民失去了自己赖以生存的土地资源，那么他们搬入过渡性社区也必将有着不少的困境。从传统生活习惯、思想观念来说，原本居住在农村的农民们习惯的是慢节奏的悠闲生活，与现代城市的快节奏的生活格格不入。而他们甚至会开始怀念以前的农村生活，便对现在的社区生活缺乏积极性，比如不参与社区组织的活动，不及时与居委会沟通等。
（2）外来流动人口应受服务不完整。从外省市流入上海的流動人口来说，他们是为了谋得更高的利益才来到上海，受到区位优势的影响过渡性社区所处的近郊区往往是大型工业园区的坐落。那么过渡性社区里也势必少不了外来的流动人口。过渡性社区的地理位置离工业园区较近，拥有相对完善的公共基础设施且低廉的房租吸引了大量外来流动人口来此租住。但是，在上海市严格的户籍管理制度下，外来流动人口往往享受不到可被接受的社区服务，而且他们也很难融入本地社区的生活文化圈。
因为受到户籍限制，缺少相应的制度保障，外来流动人口在碰到问题的时候经常有心无力。举例来说，外来的流动人口的教育也是只能在上海完成九年制义务教育，要接受更高的教育只能返回原籍接受教育。
六、 上海完善过渡性社区福利的治理对策
1. 过渡性社区治理部门的对策。过渡性社区的治理重点难点都在基层政府，那就必须充分认识基层政府在社区治理中的职责和作用。建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。
（1）强化基层政府的治理地位。要加强基层政府的治理，就应该加强党和政府对于过渡性社区的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内各个社会组织、行政组织等互相的外部关系以及其内部的关系。要明晰其结构与功能，避免出现“缺位”“越位”“错位”等职能的交叉、功能紊乱的现象。
一如宣桥居民社区的居委会负责人所说的缺乏管理人员与管理水平的有待提高，这些都是应该被重视的。所以过渡性社区的居委会工作人员的能力还得到有力的培训，而社区工作者的数量也应该进行合理的扩招。
（2）积极发展政府与第三部门的协同治理。过渡性社区的治理不仅仅要依靠政府部门，还得依靠不少社会组织的力量。所以对于社会组织，应依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能。在一些完全自治的居民社区也并不像外界想象的那样容易治理，这些社区因为治理组织不是政府，所以缺乏一定的公信力，在招标投标等建设方面没法像政府组织一样有公信力，所以说社区完全由社会组织进行行政治理是很困难的。 在传统的完全由政府主导的治理模式显得心有余而力不足的情况下，势必要与社会组织进行合作管理。这并不意味着政府可以将大权全部交由社会组织进行。我们还是要将政府的被动管理改变为主动管理，这既要增加管理热情，也要加强管理职能。这也就是说，政府组织的管理人员需要进行管理上的培训以此来加强管理效果，同时也要建立起一定的激励机制来使得管理人员有动力、有意愿去进行管理。同时建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位也是势在必行的，这样才能促进其协同发展。
2. 过渡性社区居民的治理对策。社区居民作为社区最重要的组成部分，在社区治理中扮演着举足轻重的角色，所以，强化社区内居民的参与精神，树立社区居民的主人翁意识，对有效实现社区治理有重要意义。
（1）提高本地拆迁居民的融入度。本地拆迁居民在搬迁进入过渡性社区之后，他们的思想观念还没完成转变。那么作为基层治理组织的居委会就有必要去提高他们的积极性。比如深化居民会议、居民事务民主听证活动，完善民主决策制度。还要结合社区的实际情况，修订居民自治章程，完善民主监督制度。对于那些积极性不高的居民，居委会可以主动上门拜访，晓之以理，提高他们参与到社区治理中来的积极性。居委要积极主动地把社区治理工作融合到社区内的各种政治、经济、文化活动中去，深入到为群众办实事的具体工作中去，渗透到社区居民自治管理的实践中去。
（2）培育完善的外来人口保障制度。现代的社区应当以一种包容万象，海纳百川的心态去主动接纳外来流动人口，设立“社区外来人口一站式服务中心”是最为理想最为可行的。建立一站式服务中心不仅能在暂住证等方面帮助外来人口，也能在外来人口子女入学，医疗卫生方面的保障，就业培训与就业信息发布等方面给予外来人口实质性的帮助与建议。另一方面，设立社区外来人口一站式服务中心也有利于外来流动人口去创建和发展属于他们自己的自治组织。
过渡性社区发展到一定程度后，势必会发展为更加成熟的城市社区。然而对于外来流动人口来说，最好的治理体制就是居民自治。通过设立这样一个社区的一站式服务中心有利于对流动性较大的外来人口进行高效的管理，充分彰显了过渡性社区的包容性和多样性。
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作者简介：王稼祺（1995-），女，汉族，上海市人，上海工程技术大学管理学院硕士生，研究方向：创新社区治理。
收稿日期：2019-07-21。
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