农户联保贷款亟需改进完善

来源:用户上传      作者: 刘志平

　　1997～2000年中国人民银行相继制订并颁布了《农村信用社农户联保贷款管理暂行办法》、《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，农户联保贷款作为农户小额信用贷款的“孪生兄弟”适时推出并不断成长。随后2004年中国银行业监督管理委员会又印发了《农村信用社农户联保贷款指引》（以下简称《指引》），以进一步推动农户联保贷款的规范发展。农户联保贷款在银行业监管部门的大力倡导和极力推动下，一时出现了少有的“风光”，对于推动当地农村经济金融的发展起到了积极的作用。但随着近几年农户小额信用贷款的蓬勃发展及农户联保贷款自身、外部等因素的影响，农户联保贷款却表现出了“英雄无用武之地”的无奈，在贷款增量和存量上都呈现出了“固步不前”的趋势，有的甚至出现了“暴减”局面，这在经济欠发达地区表现尤为突出，该业务逐步萎缩，出现了“叫好不叫座”的现象，迫切需要对农户联保贷款进行改进完善，实现农户联保贷款的升级换代。
　　
　　农户联保贷款积极作用的主要表现
　　
　　农户联保贷款作为农户小额信用贷款的有益补充，其积极作用表现在：
　　一是为解决部分“三农”大额信贷需求提供了便利和捷径。在成立联保小组后，凭“农户贷款证”和有效身份证件，就可直接办理，无需再办理担保抵押手续。这种贷款模式使困扰农村信用社多年的“难贷款”和农民“贷款难”问题得到有效解决，主动适应了当前“三农”快速发展对信贷资金的实际需求。
　　二是丰富了农村信用社的信贷产品种类，增强了农村信用社信贷服务功能，增加了“三农”的信贷产品选择余地，为农民合理选择信贷产品提供了可能。开办农户联保贷款后，实行“个人申请、多户联保、周转使用、责任连带、分期还款”的办法，使贷款手续明显简化，大大方便了农户借贷。
　　三是有效支持了农业产业化、规模化的发展，为农村调整产业结构、延伸农业产业链条、发展种养业提供了有效的资金支撑，同时也促进了农民的增收。
　　四是增加了农村信用社的收入来源和经营效益，促进了农村信用社稳健经营与发展，有效控制了信贷风险。推行农户联保贷款不仅树立了农村信用社良好的社会形象，拓宽了服务“三农”的渠道，而且还进一步促进了各项业务的稳健发展，提高了农村信用社的社会形象，农村信用社农村金融主力军作用更加突出。
　　五是进一步优化了农村信用环境，增强了农村诚实守信的氛围。农户联保贷款的重要特征是贷款互保、责任共担，为了及时归还贷款，联保小组成员充分利用相互了解的优势，相互沟通，相互监督，积极为信用社提供信息，督促联保成员及时归还贷款，从而增强了农户的信用意识，使信用观念不断深入人心，农村信用环境得到较大改善。
　　
　　农户联保贷款存在的主要问题
　　
　　一是联保小组组成难，部分联保小组最终演变成了“联保一家亲”，农户联保贷款遭遇“玻璃门”。近年来随着农
　　民法制意识的增强，再加上对农户联保贷款意义、政策及具体操作认知程度有限，部分农民过分看重“责任连带”。在这种情形下，近期没有信贷需求的农户一般不愿参加也不轻易参加联保小组，以免惹火烧身。而要组成联保小组一般要求不少于5户农户，农户经济实力相当、信贷需求相近、信用程度相似，同时联保小组成员间又相互认可。在一个贷款人服务区域内要同时符合上述几个条件的农户并不多，要组成联保小组是可遇不可求的，这无形中增加了联保小组组成的难度，也就出现了部分农户为了获得大额信贷资金不惜动员自己的父母、兄妹、亲戚组成“家庭式联保小组”的现象，有的农户干脆舍弃农户联保贷款转向担保、抵押或民间借贷等其它融资渠道，使农户联保贷款遭遇“玻璃门”的尴尬。
　　二是联保小组成员存款账户资金交纳难，部分存款账户资金最终异化成了本末倒置式的逆程序交纳，农户联保贷款遭遇“梗阻”。根据银监会《指引》第五条的规定，具备在贷款人处开立存款账户条件的借款人才可自愿组成联保小组。由于该《指引》没有存款账户的具体额度限定，农村信用社一般执行人民银行《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》第四条中“借款人在得到贷款前，应在信用社存入不低于借款额5%的活期存款”的规定，这样农民要通过农户联保获得10万元贷款需先在农村信用社存入5000元活期存款，且在还清贷款前一般不能使用，这对于贷款农户来说颇有些强人所难。这一方面加大了农民的融资成本，另一方面部分农民也就交纳不起这先需存入5%的活期存款。在这样的情况下，有的农户先借钱存款，拿到贷款后先归还这部分借款；还有农户的干脆先贷上款再存入活期存款，出现了逆程序本末倒置式的交纳存款账户资金的现象，使存款账户资金的交纳时间成为影响农户联保贷款发放的“梗阻”。
　　三是农户联保贷款风险控制难，一旦出现风险便会集体连片“中毒”，农户联保贷款遭遇“全军覆没危机”。一般来说农户联保小组成员之间通常是同一村庄的农户，相互之间经营方向和产品相似，一旦出现产品价格波动或遭遇自然灾害，联保小组成员会一起蒙受损失，农户联保贷款会出现集体不良，进而影响到农户联保贷款的正常运行。同时，由于农户联保小组成员往往既是担保人又是贷款人，从而使联保贷款成为互保贷款，不良农户联保贷款的清收难度加大。这在一定程度上也挫伤了信贷员发放农户联保贷款的积极性。
　　四是农户联保贷款利率定价难，简单的定价模式和过高的执行利率，使农户联保贷款遭遇“短板”。银监会《指引》第二十条规定“联保贷款利率及结息方式由贷款人在适当优惠的前提下，根据小组成员的存款利率、费用成本和贷款风险等情况与借款人协商确定，但利率不得高于同期法定的最高浮动范围。”这就要求农户联保贷款利率定价有其特殊的模式，但目前农村信用社大都根据不同客户类型执行不同贷款利率，而没有针对农户联保贷款执行不同的利率定价，从而使得农户联保贷款利率定价被简单化，利率执行一般较高，“一浮到顶”现象突出，这都违背了农户联保贷款利率定价的政策初衷，这也成为农户联保贷款发放中的一大“短板”。
　　五是农户联保贷款授信、期限、用途、贷款对象突破创新难，不能适应新形势下“三农”迅速发展的实际需求，农户联保贷款遭遇“瓶径”。其一，随着现代农业的快速发展，现代农业已打破传统农业的春种秋收模式，向反季节、长周期发展，并且随着农业产业结构的调整，立体式、效益型的种养大户越来越多，投入需求也随之增大，集约化、专业化、科技化、企业化的大农业格局对农户联保贷款的授信、期限提出了新的更高要求，都需要农户联保贷款的授信额度不断扩大、贷款期限不断延长。而《指引》对于农户联保贷款的最高限额和贷款期限规定要求比较苛刻，规定“对单个联保小组成员的最高限额由各省级信用合作管理部门根据地方经济发展、当地居民收入和需求、农村信用社的资金供应等情况确定”、“联保贷款期限最长不得超过联保协议的期限。期限超过1年的，从贷款期限满1年起，应分次偿还本金。”这都不适应“三农”发展的实际需要。其二，根据《指引》规定农户联保贷款可以是种植业、养殖业等农业生产费用贷款，可以是加工、手工、商业等个体经营贷款，还可以是消费性贷款、助学贷款及其他用途贷款，但在实际农户贷款发放的过程中，农村信用社仅发放了农业生产费用贷款和个体经营贷款，而对于消费性贷款、助学贷款和其他用途的贷款却根本没有涉足，没有取得突破性进展，使农户联保贷款不能充分发挥其应有的作用。其三，银监会《指引》中第三条规定“本指引所称借款人是指依照本指引规定参加联保小组的自然人。”可见农户联保贷款的贷款对象只能是自然人，但目前农村有许多由农民开办的中小企业、农民专业合作社，这些都是社会主义新农村建设的生力军，这也都是农户联保贷款应该支持的对象，但现有的规定却将它们拒之门外，迫切需要创新。

　　六是农户联保贷款使用监督制约难，各种问题时有发生，农户联保贷款遭遇“李鬼”。由于农户联保贷款涉及面较广、涉及农户较多、资金使用较频繁，加之农村信用社信贷人员有限，对农户联保贷款的使用监督力度较弱，致使农户联保贷款在实际管理使用中有“空子”可钻，假联保、多户贷款一户使用、借冒名贷款、转移贷款用途等各种问题时有发生，虽然《指引》第二十二条也规定了“贷款发放后，联保小组长应负责协助贷款人管理贷款，及时了解借款人的生产经营情况和贷款使用情况，并及时告知贷款人。”但往往联保小组长就是农户联保贷款使用最多者，令其自己监督自己，难以使人信服。
　　
　　改进和完善农户联保贷款措施的建议
　　
　　整章建制，立法立规。监管部门应尽快对农户联保贷款的有关规定进行一次梳理、清理，并尽快出台《农村信用社农户联保贷款实施细则》，对农户联保贷款进行完善和补充，促进农户联保贷款升级换代。新制订的实施细则应明确以下几方面的内容：
　　一是将农户联保贷款的贷款对象由自然人扩大到农民开办的小企业、农民专业合作社等经济组织，以进一步增强农户联保贷款的生命力。
　　二是对借款人必须在贷款人处开立存款账户的规定进行细化，明确规定开立存款账户的类别和存款金额，以存款额的1%为宜。
　　三是取消对单个联保小组成员的最高限额由各省级信用合作管理部门确定的规定。最高限额由各县级农村信用联社或农合行、农商行理事会（董事会）决定，并经社员代表大会（股东代表大会）通过确定，由贷款人根据借款人的具体还款情况、经济收入情况、风险情况等进行调整。贷款金额也要有一定幅度的提高。
　　四是农户联保贷款期限由贷款人根据借款人生产经营及消费、助学等周期进行确定，但最长不得超过联保协议的期限，从贷款期限满1年起，应分次偿还本金的规定。
　　五是明确联保小组的组成人员不得少于3人，以便于联保小组的组成。
　　六是将联保小组组长的职责交由各村信用评级委员会中的村长或村委委员履行，这样就能起到应有的监督制约作用，同时也为农户的信用等级评定奠定基础。
　　七是增加必要的特殊程序及特例规定，以增强农户联保贷款的实用性。
　　加大宣传，优化服务，为农户联保贷款的推行营造良好的环境。具体内容包括：
　　一是加大对农户联保贷款的宣传力度，采取各种有效形式对农户联保贷款进行广泛宣传，通过宣传进一步提高农民对农户联保贷款的认识和认知程度，主动配合农户联保贷款的推行。同时通过宣传，使信贷人员提高对农户联保贷款重大意义的认识，增强信贷人员推行农户联保贷款的责任感和使命感，增强信贷人员办理农户联保贷款的主动性和积极性。
　　二是优化金融服务，完善农户联保贷款的动作机制。要根据新形势下“三农”发展的实际需求，本着为农户着想、为农民服务的宗旨，依据风险大小、信用高低和农户的偿还能力，适当控制贷款利率的浮动，实行差别贷款利率，降低农户联保贷款的利率水平。同时要积极适应现代农业发展及农村产业结构调整的需要，通过对农户联保贷款的不断创新，不断拓展农户联保贷款的服务领域和服务范围，积极主动发放农户联保贷款支持农民进行种植、养殖业及加工、手工、商业等生产经营，同时还要大力支持农民进行消费、教育等服务性发展，提高农民的生活消费水平，进一步增强农户联保贷款服务“三农”的功能和作用。
　　三是通过提升农户联保贷款的实际效能作用，最大限度地分散和化解信贷风险，并实现赢利目的，从根本上解决农户联保贷款风险控制难的问题。
　　加大监督检查力度，内外结合共同促进农户联保贷款健康发展。主要内容包括：
　　一是农村信用社应构建三级控制网络，一级对于农户联保贷款联保小组的组成要由各基层社及联保小组成员所在村委进行集体评定、集体研究、集体审批，增强信息面和信息量，从一开始就将一些假联保、借冒名等问题拒之门外。二级建立农户联保贷款联保小组所在村委和基层信用社的沟通联系机制，由村委委员或村指定人员定期不定期将联保贷款使用情况及借款人生产经营情况向基层社进行沟通通报，由基层社信贷人员定期对农户联保贷款进行跟踪管理，进一步降低农户联保贷款的风险。三级建立农村信用社县级联社监事会或稽核检查部门对农户联保贷款的定期检查制度，组织专门人员对各基层社农户联保贷款进行稽核检查，及时发现问题，及时整改。
　　二是监管部门应加大对农户联保贷款的检查监督和业务指导，每年至少要安排一次对农户联保贷款的专项检查，起到治病救人的作用。
　　建立风险补偿机制，解决农户联保贷款的政策扶持问题。农业的弱质和基础产业的双重属性，决定了对农户联保贷款的投入政策性较强、风险较大。为不断提升农户联保贷款的效能，必须尽快落实政策扶持机制。
　　一是探索建立农户联保贷款的风险补偿机制，由地方政府牵头试点建立风险补偿基金，对因自然灾害等不可抗力因素造成的农户联保贷款损失进行补偿。同时农村信用社应加大对各种拨备资金的提取力度，通过自身拨备资金弥补农户联保贷款形成的损失。
　　二是建立农业贷款项目保险制度，可以设立不以营利为目的的政策性保险机构，为农村、农业和农户提供互助性的保险，为支农贷款提供保险业务，切实增强农业和农户的风险承受能力，解决农户联保贷款形成风险的后顾之忧。
　　
　　（作者单位：中国人民银行安泽县支行）
　　

转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-757387.htm