涉农金融运行机制缺陷的观察与思考
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作者: 殷成国
农村金融经营风险程度高、管理难度大、成因复杂，属于典型的“弱势金融”。当前作为面向农业、农村和农民的涉农金融机构，表面上看，农村金融组织体系的层次分明，已形成了政策金融、商业金融与合作金融分工协作的农村金融格局，但在实际运行中还存在诸多问题。
涉农金融运行机制的缺陷与原因解析
总体上，当前农村金融机制缺陷表现比较突出，形成原因也比较复杂，主要体现在以下几个方面。
政策定位上长期摇摆不定，涉农金融组织体系建设的政策取向长期不够明朗，金融支持“三农”弱化。在市场化进程中，金融机构尤其是农村金融机构的市场定位，政策面上始终处于探索阶段，事实上导致农村金融要素和金融资源供给与农村经济发展呈反向变化。国有商业银行已基本完成从乡镇的战略性退出，涉农金融机构在乡镇的机构数量和人员数量大幅度减少。从所调查的情况看，六年来，调查地第一产业平均增速达到了3.98%，同期涉农金融机构数量从2001年538个减至2006年的318个，下降40.9%。金融支持“三农”的功能不断弱化。六年间，农行直接投放农业的信贷资金不足3亿元，票据融资也很少。农业发展银行贷款能力有限，目前只对26户农业产业化龙头企业贷款3.2亿元，扶农作用微弱，政策性银行的作用发挥不充分。农村信用社近年也有从农村市场退出的倾向，对农户贷款大幅减少，连续两年对农户贷款下降3.1%和1.1%。
追求低风险利润，涉农金融机构经营目标取向上具有内在冲动。农业是社会效益高而经济效益较低的弱质产业，与银行经营的商业盈利性目标存在突出矛盾。在追求利润冲动下，资金由农村集中到城市，由各自的上级部门集中投向优势行业和产业中的大项目、大企业。涉农金融机构组织资金主要以上存形式向中心城市集中，来自乡镇以下大量金融资源集中到县及以上中心城市。据调查，2007年地乡镇以下金融机构向县域集中资金达75.3亿元，而调查地向省会城市集中资金也在70亿元左右，主要来自乡镇以下农村地区。
现行金融运行体制与信贷政策为涉农金融机构追求利润最大化提供了可能。现行存款集中上存，贷款集中审批的基本金融运行模式，金融资源不断从贫困地区流向发达地区，从农村流向城市，从农业区流向非农产业区，金融空洞化导致大部分农村地区资金流失严重，致使乡镇以下信贷投入与存款贡献相比差距进一步扩大。6年间，调查地涉农金融机构存款增加107.9亿元，年均增速为15.2%，其中来自乡镇以下存款增加59.2亿元，占涉农金融机构存款增加量的54.9%。同期涉农金融机构贷款增加44.4亿元，年均增速为6.9%，低于存款增速8.3个百分点。其中，对乡镇以下贷款增加7.1亿元，年均增速为5.02%。金融对“三农”的信贷投入“缺位”,城乡信贷结构失衡问题突出，金融资源配置效率低下，导致农村资本积累十分匮乏，投资增长缓慢。
相对于城市工商企业的贷款利率水平，农村企业承担了更高的融资成本，农村金融压抑更明显。调查显示，农村企业对金融机构的利率执行水平感到偏高。所调查211户企业中，认为利率水平“偏高”的97户，占比46%。2005年以来与金融机构有过借贷关系的180家企业中，93家利率在7.5～9.6‰之间，占44.1%；87家利率在9.6～12‰之间，占41.2%。总体比较，相对于城市工商企业，金融机构对农村企业的贷款利率偏高。同时，农村企业从民间融资的利率比金融机构贷款利率高，有内部集资的102家企业中，94家付息企业集资利率均比金融机构同期限贷款利率高。2007年从民间融资市场借款的78家企业中，41家借款利率在12‰以上，占52.6%；27家利率在12～15‰之间，占34.6%；10家利率在15‰以上，占12.8%，其中3家利率在18‰以上，占3.85%。
配套政策与措施不够到位，出于风险控制需要也导致涉农金融投入谨慎。农业经济始终伴随着自然、经营和市场三重风险的压力，而农业保险的综合配套政策至今还没有系统性出台，使农业投资项目缺乏有效的风险转移机制和风险分散渠道，涉农企业、农户属于担保盲区，调查地有5家担保公司，但到位资金只有8910万元，无力覆盖农村。
涉农金融机构改革中尚存诸多后遗症。正是由于涉农金融机构所面临的困难和矛盾的复杂性，全国一盘棋式的改革往往掩盖了各地千差万别的矛盾，改革往往留有诸多后遗症。以农信社为例，完善农信社法人治理，实现“四自”要求是其改革的主要目标，必然要求所有者到位，经营者受到监督，股权多样化。但目前实际情况是，很多农信社由于历史包袱重，所有者权益扣除股金后为负数，正在进行的“票据置换”改革方案是以2002年各地信用社年报反映的经营亏损额累加后，一半由人民银行的票据进行置换，一半由地方政府到位。由于农信社过去管理上的不规范，所反映的亏损本身就缩水不少，据调查，一般信用社少报亏损在四分之一左右，同时地方政府限于财力，本该到位的资金往往难以足额到位，致使改革中的信用社管理经营风险依然很大，真实信息不能完全披露，难以吸引真正的投资者，尤其是关心农信社经营管理的大额投资者。农信社的股金大多异化为存款化的股金，入股者只关心分红，不关心农信社经营管理。在所有者难以到位的情况下，产权无法明晰，经营者缺乏监督，法人治理“形”似“神”不似。
通过政策主导引领涉农金融良性发展
发展农村金融市场，提高农村金融体系运行的效率，重要的是从政策层面上改革现有的金融运行机制，发挥政策主导作用，引领农村金融市场又好又快健康有序发展。
建立以政策性主导、以合作性与市场性混合型为主体的农村金融组织体系是现实选择。农业发展银行要成为农村综合开发、农业基础建设投入的主导力量，要发展成为农村基础投入主体的商业性金融机构。回归农业银行的本来定位，发挥农业银行的支农作用，促进传统农业向现代农业转变。准确定位农村信用社改革目标，要真正体现农信社的根在农村，发展在农村，不要形成全国或全省一统的大银行，把农村信用社办成真正体现以互助、合作，保本微利为主要目标，为农村为社区服务的农村性金融机构。引领其他商业银行参与支农的积极性，商业银行继续坚持企业化、商业化大方向，只在力所能及的范围内从事一些扶贫开发、下岗就业、教育医疗、金融扶弱等类似的“政策性贷款”，减少农村金融压抑。培育多层次竞争性的农村金融市场。试点办理邮政储蓄银行涉农贷款，推进村镇银行、小额信贷组织和资金互助组织试点。
突出政策倾斜，完善配套措施，统筹解决涉农金融机构经营发展环境问题。突出政府主导作用。从税收优惠、费用贴补和风险补偿等方面出发，降低金融机构支农业务营业税率和免征支农业务所得税，以此作为对金融机构向“三农”减收让利的补偿。建立农业贷款担保基金，专门为农业贷款提供担保。以政府出资兴办农业担保机构为主，以财政补贴和其他扶持政策为基础的商业性担保机构和企业、农户互助型担保机构为补充，形成担保形式多样、担保渠道多元的农业贷款担保体系。大力发展农业保险，构建多层次的风险补偿体系，降低农村金融的系统性风险。政府加大政策性保险的投入，并鼓励和扶持商业保险进入农业产业化、种养业等领域，积极开发与农业生产相关的保险新产品。积极发展农村地区的存款保险体系，构建有利于农村金融发展的市场退出机制。
尽快出台符合农村实际的金融资金使用政策，建立合理资金回归机制，增加有效供给能力。逐步减少或停止对邮储存款支付差额利息，促其自发搞好存贷款资金平衡。对于邮政储蓄从农村吸收的资金可按一定比例就地返还，由当地人民银行以再贷款的形式发放给农村信用社或农业银行，用于发放农业贷款，以彻底解决邮储只单纯抽走农村资金、几乎不发放农贷的不公平现状。划定政策红线。对于县域以下商业银行的新增存款要求按比例用于发放农业贷款，堵住商业银行资金非农化的口子。增加政策倾斜力度。降低农信社存款准备金率和提高存贷比例来增强其放贷能力，增加人民银行的再贷款，增强农村信用社支农力度。
推动农村金融法制建设，为改善有效供给提供制度保障。加快制定农村金融服务监管的有关法规，使各种合法资金放心进入农村金融组织。推动动产担保立法，完善农村土地财产权法律制度，使农民享有包含土地使用权、继承权、收益权、抵押权的完整的土地承包经营权。促进农产品价格保护立法。以法律的形式，规定对主要农产品实行价格保护政策，降低市场价格的波动，稳定农户收入。
鼓励农村金融机构转换经营机制，努力提高金融服务的质量和水平。加强贷款营销、简化贷款手续、提高贷款额度和降低贷款利率，改进农村金融服务。完善小额担保贷款、联户联保贷款等业务，创新授信和抵押担保贷款管理制度，积极探索动产抵押方式，提高贷款效率，满足农村多层次金融需求。
加强涉农金融机构改革的适应性研究。各相关部门要在涉农金融改革过程中，加强改革政策的适应性研究和真实性反映，努力防止为追求改革的表面成功或只求享受国家统一的优惠政策而有意遮掩问题的倾向，不能追求改革阶段性成果，要形成比较有效的长效机制。
(作者单位：中国人民银行孝感中心支行)
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