博弈论视角下地方政府执行力的提升问题

来源:用户上传      作者: 闫建

　　〔摘要〕 从博弈论角度而言，中央政府和地方政府之间的关系符合委托―代理关系的关键特征。从委托人――中央政府和代理人――地方政府之间的博弈关系来看，地方政府作为中央政府的执行机关，在执行中央政令时有可能拒绝接受委托，或虽然接受委托但执行不到位，从而导致政策执行阻滞。治理地方政府执行过程中存在的问题，应注重“激励相容约束”和“参与约束”两个重要因素，并通过加强中央与地方之间的信任合作，改善地方政府绩效考评的方式方法，正视地方的合理利益，强化地方政府的责任意识等，以提升地方政府的执行力。
　　〔关键词〕 博弈论，中央政府，地方政府，执行力
　　〔中图分类号〕D035.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）06-0105-04
　　 一、问题的提出
　　 执行力是政府工作的生命力，提升政府执行力，对于改进政府形象、建设服务型政府有着重要的作用。“如果执行者玩忽职守或放弃自己应有的职责，导致法律无法执行时，行政权力就失去了合法性，而且法律一停止，暴政就开始了，国家也就无法正常运行了。” 〔1 〕 （P132 ）由此可知执行力的强弱对政府的重要性。近年来，各地不断优化政府结构，转变政府职能，完善行政运行机制，政府的执行力较之以前有了大幅度的提升。但仍有一些地方政府的执行力不能令人满意，政府部门及其工作人员执行偏向、执行不力、执行低效，不能有效完成政府的既定目标和任务，甚至出现了“政令出不了中南海”的极端现象。对此，学界已从法学、政治学、行政管理学、经济学和社会学等多个学科视角作了较为深入的研究剖析，研究成果较为丰富，但“大部分学者对地方政府执行力的研究基于描述性分析，在本质上是一个归纳的过程。研究重定性分析和规范研究，而对定量分析没有予以应有的重视” 〔2 〕。定量分析比定性分析更加精确与精细，也更具有说服力。本文试图引入现代经济学中委托人和代理人之间的博弈关系来对地方政府执行过程作一量化模型分析，探寻制约地方政府执行力的因素，在此基础上提出提升地方政府执行力的相应建议。
　　 二、博弈论视角下制约地方政府执行力的因素分析
　　 我国宪法规定，地方各级政府是地方各级国家权力机关的执行机关，它们对本级人民代表大会负责并报告工作。地方各级政府机关对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国各级地方政府服从国务院。因此，我们可以将地方政府看作同级人大和中央政府的执行机关。本文仅分析地方政府作为中央政府的执行机关在执行中央政令时的情况。从博弈论来看，中央政府和地方政府之间的关系符合委托―代理关系的关键特征：“委托方的利益与被委托方的行为有密切关系，但委托方不能直接控制被委托方的行为，甚至对被委托方工作的监督也有困难，能通过报酬等间接影响被委托方的行为”。〔3 〕 （P130-131 ）中央政府就是我们这里所说的委托方，也被称为“委托人”，地方政府是被委托方，也被称为“代理人”。下面我们将用中央政府和地方政府之间的这种委托人和代理人之间的博弈关系来分析地方政府的执行过程。
　　 假设中央政府和地方政府之间的委托关系是基于一种“标准合同”（如中央文件、政策法规等），中央政府的选择（博弈论中将其称作“策略集”，下同）是提供或不提供这份合同，选择或不选择支付给地方政府的报酬（如政治上的提拔、经济上的转移支付、特殊的优惠政策等）函数。地方政府的选择首先是是否接受合同，其次是是否努力工作（努力或偷懒）。努力工作即地方政府忠实执行中央政令，确保政令畅通无阻，偷懒即地方政府在执行过程中表现出来的种种“执行难”，导致政策执行阻滞。我们可以用图1来反映中央政府和地方政府这两个博弈方之间的、每个阶段都有两种选择的三阶段动态博弈模型：
　　 （一）对博弈模型的语言解释。图1中的博弈方C代表委托人中央政府，博弈方L代表代理人地方政府。第一个阶段是委托人的选择阶段，选择内容为是否委托，也就是是否向代理人提出一个委托合同。如果委托人选择不委托，自然得不到代理人的服务，我们用R（0）表示委托人在没有委托时的得益。此时，代理人当然也没有得益，该终端得益数组中的0即反映了这种情况。
　　 第二阶段是代理人的选择阶段，代理人可选择是否接受委托。若代理人选择不接受委托，双方得益与第一阶段委托人不委托完全相同，均为〔R（0），0〕。如果代理人选择接受委托，那么其还需要在第三阶段选择是否努力。
　　 代理人在第三阶段选择努力（忠实执行）还是偷懒（执行走样）。如果代理人选择努力，那么委托人会因此得到较高利益R（h），但同时需要支付较高的报酬给代理人。代理人得到了较高的利益W（h），但也有较高的负效用，即要支付成本，因此委托人和代理人的得益分别是R（h）-W（h）和W（h）-h。如果代理人选择偷懒，那么委托人会因此得到较低的利益，给代理人支付较低报酬W（h）。此时，代理人只能得到较低的报酬W（h），因为其只支付了较低的成本l，此时委托人和代理人的得益分别是R（l）-W（l）和W（h）-l。
　　 在上面的博弈中，博弈双方即中央政府和地方政府都清楚自己和对方的得益情况，也都能观察到双方的选择，因此这是一个完全且完美信息的动态博弈。对于其他博弈结果，我们可以通过逆推归纳法进行分析。
　　 （二）对博弈模型的基本分析。对以上博弈模型可以从以下三个角度进行分析：
　　 1.代理人在第三阶段是选择努力还是偷懒。换言之，中央政府政令下达以后，地方政府是选择忠实执行（努力）还是阳奉阴违（偷懒）。我们可以将图1简化成如下矩阵图（图2）：
　　
　　
　　
　　 图2 中央政府委托、地方政府执行情况下博弈双方得益矩阵图
　　 很显然，如果地方政府努力执行时的得益大于地方政府偷懒执行（自己偷懒执行或其他地方政府偷懒执行）时的得益，地方政府会选择努力执行，这样中央政令也才会畅通无阻，变成人民的实惠。我们把上述不等式称为地方政府努力的“激励相容约束”。反过来，可以想象，地方政府会选择偷懒执行。
　　 2.地方政府在第二阶段是否接受中央政府委托。这似乎不是一个问题，因为我国是中央集权的国家，“地方政府实际上是中央政府的派出机构，地方政府的权力是中央政府下放给地方的”，〔4 〕 （P43 ）地方政府自然会接受中央政府的委托。但是，改革开放以来，内生的经济体制改革的强大动力不断地分解着传统的中央集权体制，推动着中央和地方关系的变迁，“中央和地方的关系呈现出利益关系、权力关系、财政关系与公共行政关系，而且利益关系决定着其他三种关系。” 〔5 〕与中央政府代表国家及社会的总利益不同，地方政府代表的利益具有双重性。一方面，它要代表中央政府，实施对本地区经济社会的管理与服务，维护中央政府的权威；另一方面，地方政府也有自身利益的诉求。中央政府和地方政府在利益相冲突和信息不对称的情况下，后者拒绝前者的委托，即不执行中央政令是有可能出现的，现实中也绝非罕见。我们可以将图1简化成如下矩阵图（见图3）：
　　
　　
　　
　　 图3 中央政府委托、地方政府执行或不执行情况下博弈双方得益矩阵图
　　 通过分析我们发现，只有当W（h）-h＞0和W（l）-l＞0，即代理人无论是努力执行还是偷懒执行，其收益都要大于0时，代理人才会选择接受而不是拒绝委托，这就是代理人愿意接受委托人委托的基本条件，可称为“参与约束”。当然，现实中的情况更为复杂，代理人愿意接受中央政府的委托不仅要求参与约束大于0，而且还要大于代理人放弃其他机会的得益，即还要大于机会成本。

　　 3.委托人是否会对代理人作出委托。从政府的结构来看，我国中央政府缺少自己的执行机构，中央政策的执行依赖于地方政府。中央行政机构国务院的部、委、局、署是依法分别履行国务院基本职能的机关，这些部门的职责主要是政策的制定以及宏观规划与指导，几乎都没涉及到政策的执行，较少在全国各地设立其直属的执行机构。一般来说，中央的政策是通过中央―省―市―县―乡这种金字塔式的层级逐级向下执行的。〔6 〕 因此，中央政府一定会选择对地方政府作出委托，不委托的情况实际上是不存在的。
　　 （三）两个分析结论。从上述分析可以得出以下两个结论：一是代理人选择努力还是偷懒与“激励相容约束”息息相关。如果地方政府努力执行时的得益大于自己偷懒执行或其他地方政府偷懒执行时的得益，努力执行才会成为其选择。对地方政府执行中努力程度的考评及其得益的公平性值得中央政府考虑和重视。二是代理人是否接受中央政府委托与“参与约束”息息相关，即地方政府执行时的得益不仅要大于0，还要大于其因为执行而丧失的其他机会成本，地方政府的利益值得中央政府考虑和重视。
　　 由于地方政府不同于执行部门，其不仅代表地方的利益，而且更容易产生自己独立的利益，因此这两点结论在后分税制时期需要给予更多关注。
　　 三、提升地方政府执行力的对策建议
　　 基于以上分析可以得知，若地方政府努力的“激励相容约束”和愿意接受中央政府委托的“参与约束”缺失，将导致地方政府要么偷懒执行中央政令，要么拒绝执行中央政令，这些都将有损中央权威，无法保证国家意志和宏观目标的实现。因此，“激励相容约束”和“参与约束”是提升地方政府执行力必须满足的两个条件。要实现这两大条件的满足，笔者认为可以从以下三个方面着力：
　　 （一）加强央地之间的信任合作。诺贝尔经济学奖获得者奥曼与谢林最早对参与者长期相互多次决策的重复博弈问题进行了研究，他们发现和平的合作通常在重复博弈中是均衡解，甚至在短期目标有很大冲突的组织间也会有这种和平的合作。合作的关键是相互的信任，以及对相互信任的相互信任。信任是基于博弈的不同阶段的相互依赖，理性博弈当事人的决策不仅受到其过去经历的影响，而且还要受未来潜在可能性的影响。从中央政府与地方政府之间的博弈来看，一项政策从出台到达到良好的执行结果，其间是地方意见反馈和中央修正行为的多次反复，最终使得政策被双方较好地接受，并得到良好的贯彻执行。〔7 〕 这一博弈过程具有长期性，各自要在长期博弈中得益就必须加强相互信任，信任能使大家走出“囚徒困境”。中央政府要相信地方政府会努力执行中央政令，地方政府也要相信中央政府会根据自己的执行绩效论功行赏。只有这样，地方政府执行主体才有可能杜绝地方主义，维护中央权威，不折不扣地执行中央决策。
　　 （二）改善地方政府绩效考评的方式方法。如前所述，当地方政府努力执行的得益大于地方政府偷懒执行（自己偷懒执行或其他地方政府偷懒执行）的得益时，地方政府才会选择努力执行。反之，地方政府会选择偷懒执行。地方政府执行所获得益就是其绩效。由于任何领域的发展都离不开政府进步的影响，而发展中的不足也大多能从政府缺失中找到缘由，因此政府绩效考评这一政府行为的“指挥棒”是否科学，如何来确定地方政府绩效考评的主体、指标，运用何种考评手段来考评，显得尤为重要。改善地方政府绩效考评的方式方法时要注意，除了要以上级满意度为标准外，还要特别注重政策目标群体对于政策执行和政策效果的满意度，增强考评的“顾客导向”；除了要考核经济指标外，还要特别重视社会公平指标和环境指标，增强考评的公正性、系统性；除了要运用定性评价外，还要与定量评价相结合，增强考评的科学性；除了要有阶段性评估外，还要与长期性评估相结合，防止地方政府的短期行为对政府执行力造成影响。一个良好的政府绩效考评，就是要让踏实执行政策、绩效显著的地方政府官员得到应有的肯定和奖励，让善于搞形式主义、喜欢做表面文章的地方政府官员不能获得快速升迁的机会，让无事可做或不愿做事的地方政府受到严厉的惩戒。
　　 （三）正视地方政府的合理利益。地方政府除了代表中央政府实施对本地区经济社会的管理与服务外，也有自身利益的诉求，比如本地区的利益、特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权、地方和部门等小团体的利益、政府工作人员的利益。有些利益是合理的，有些则不是。在中央政府与地方政府的博弈中，理论上中央政府居于优势地位，但这并不能保证中央意图总能获得地方的全面支持，并不意味着“中央当局……可以随心所欲地把自己的意志强加于地方当局” 〔8 〕 （P121-122 ）。这一点很好地解释了在计划经济时期中央政府与地方政府的关系处理中“局部利益服从整体利益”成为不容质疑的原则并被绝对化了的情况下，地方利益常常被看成是全国整体利益的对立物而遭到批评，地方政府追逐本地利益的活动往往受到指责，央地之间关系的调整永远走不出“放权―收权―放权―收权”的怪圈。〔9 〕 （P110 ）在市场经济条件下，在中央与地方利益关系上，中央必须承认地方的合理利益，承认地方政府追求本地利益行为的合理性，并通过一定的法律和制度加以保证。此外，在制定和执行政策时，不应以强调全局利益和长远利益为由，过分损害和牺牲地方利益。由于执行要付出成本甚至代价，因此要建立合理的地区利益补偿机制，给因执行而利益受损的地区或群体提供一定的补偿，这也是提高社会公平程度、提升地方政府主体执行力的有力措施。
　　 （四）强化地方政府的责任意识。亚当・斯密认为：“无论人们会认为某人怎样自私，这个人的天赋中总是明显地存在这样一些本性，这些本性使他关心别人的命运，把别人的幸福看成自己的事情，虽然他除了看到别人的幸福而感到高兴外，一无所得。” 〔10 〕 （P5 ）以公共性作为根本属性的政府尤应如此，政府实际上是“经济人”和“道德人”的统一。“经济人”强调成本与收益，而“道德人”则强调个体自身内在的良知、责任心和信仰。从公共行政伦理的角度而言，“道德人”价值理念强调的是公共行政人员的主观责任，这种责任的形成与维持既要依靠政府责任主体自身的德性修炼，又要培育责任主体的伦理共识和责任能力以及对政府责任伦理进行制度约束。注重并强化政府“道德人”理念显然对增强地方政府的执行力大有裨益。因此，必须转变地方政府的价值理念，以“道德人”而非“经济人”的理念作为行为的主导。地方政府在执行过程中应以民众的权利和幸福为出发点，消除部门利益、小团体利益的粘连行为，服务当地民众的根本利益，因为当地民众也是地方政府官员的委托者。
　　
　　参考文献：
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　　〔7〕闫 建，陈建先.博弈论视角下的府际关系〔J〕.理论探索，2010，（2）.
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　　〔9〕谢庆奎，等.中国地方政府体制概论〔M〕.北京:中国广播电视出版社，1997.
　　〔10〕〔英〕亚当・斯密.道德情操论〔M〕.蒋自强，等，译.北京:商务印书馆，2009.
　　
　　责任编辑 周 荣

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