浅谈政府综合财务报告编制难点及建议
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摘 要：经济和信息技术的迅速发展，客觀要求政府在会计领域进行全面改革，因此，建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度势在必行。经过几年的政府综合财务报告试点，试编工作已取得一定成效，本文将对目前试编政府综合财务报告过程中反映的问题进行分析，并提出改进的建议，希望能为我国政府综合财务制度改革的顺利推进提供一些参考。
关键词：政府综合财务报告;权责发生制;困难;建议
国家明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，这项制度的构建与国家治理能力的提升息息相关。为适应改革的需要，我国自2011年开始在全国范围内逐步展开政府综合财务报告的试编工作，历经几年，试编工作取得了初步成效，尤其是随着政府会计准则、新政府会计制度以及一系列新的会计法规的出台，权责发生制政府综合财务报告体系的建立取得了阶段性、实质性进展。但是，由于传统收付实现制思维根深蒂固，同时一些历史遗留问题在短期内无法得到妥善解决，在政府综合财务报告的编制过程中存在着很多困难，改革之路任重而道远。
一、编制政府综合财务报告的重要意义
目前，我国实行的是以收付实现制为基础的预算会计，仅能够反映政府预算收支情况，无法完整反映政府拥有的资源、承担的负债，以及运行的成本和费用，这种以货币资金的流动为基础对政府经济事项简单记录的方法已不能适应国家治理能力现代化的要求，亟须建立一个更加科学有效的政府财务报告体系，能够更加全面、真实的反映政府的资产负债状况、运行情况，以及财政中长期可持续发展状况。为适应改革的需要，以权责发生制为基础的政府综合财务报告应运而生。
权责发生制政府综合财务报告主要包括政府综合财务报表、政府财政经济分析和政府财政财务管理情况。首先，政府综合财务报告从根本上突破了传统财政决算报告仅反映当年财政收支的框架，能够真实、完整地反映政府所拥有的资产和承担的负债，即真实的财务“家底”，使政府能够准确地掌握资产负债情况，并对其加以管理。
其次，政府综合财务报告改变以往各类报表分散反映各自领域情况的做法，以政府为主体，将各类报表通过科学的方法合并在一起，以完整反映政府在提供公共服务、改善民生、宏观调控等方面受托责任的履行情况，便于社会公众进行监督。
再次，政府综合财务报告能够全面、准确反映出政府财务状况，尤其是能够及时监控政府债务规模及变化情况，同时结合财政中长期可持续状况的分析，为政府制定合理的融资规划，建立长短期结合的偿债计划，防范政府债务风险提供有效的信息支持。
最后，政府综合财务报告完整反映政府的运行成本，推动了政府必须不断提高自身的管理能力，切实落实国家厉行节约的政策，压缩行政经费等一般性支出，降低行政运行成本，提高政府的运行效率。
二、编制政府综合财务报告面临的困难
权责发生制政府综合财务报告是实现国家治理能力现代化的重要举措之一，随着改革的不断深入，对思想理念、制度建设、人才培养、信息技术等方面都提出了更高的要求，推进过程必然面临很多困难和挑战。
1.会计核算基础影响政府综合财务报告的编制
我国长期以来实行的是以收付实现制为基础的预算会计，记录的是货币资金的流动轨迹，而对非货币资金交易则不进行记录，无法完整的提供编制政府综合财务报告所需要的会计信息。尽管新政府会计制度自2019年开始实施，对政府会计主体要求按照收付实现制和权责发生制两个基础分别进行预算会计和财务会计核算，对推动政府综合财务报告改革的发展迈出了最为关键的一步。但是，新政府会计制度在各级政府及其组成部门中要能够成熟的运用还有一个过程，尤其是基层单位，要从传统收付实现制思维转换为权责发生制，执行起来非常困难。
2.部门财务人员素质不高，会计基础薄弱
编制政府综合财务报告涉及两个基础、多类报表，以及对报表数据的综合分析，因此对部门财务人员素质和会计信息质量提出了更高的要求。但是，目前各部门财务人员的业务素质参差不齐，会计基础非常薄弱，导致会计信息不能有效的反映出部门的真实状况，而部门数据是政府综合财务报告的基础，一旦基础数据出现问题，以此为依据汇总编制的政府综合财务报告数据的准确性、真实性将难以把握。
3.部分资产难以准确计量
政府综合财务报告中部分资产由于自然因素、历史遗留等原因无法对其价值进行准确的计量。例如：公共自然资源，只能根据统计年鉴数据反映实物数量，无法估计与其相关的服务潜力是否很可能实现，或者经济利益是否很可能流入会计主体，因此无法作为资产准确计入财务报告;公共基础设施，尽管新政府会计制度已经将其单独作为一个科目列示出来，但是一直以来政府投入形成的市政基础设施，如道路、桥梁、绿化等都未作为资产计入部门账务，并且由于资产管理制度不完善，原始资料残缺等原因，已经无法得到准确的历史计量信息，因此要准确计量价值较为困难;固定资产，由于过去管理不规范，存在着在建工程完工后未及时办理竣工决算，长期作在建工程处理，固定资产报废后一直挂在账上未做报废处理等问题，固定资产也无法真实反映。
4.内部抵销的处理困难
政府综合财务报告其实质是合并报表，合并过程中较为困难的就是内部抵销的问题。首先，财政与部门及相关资金主体之间发生的经济业务或事项，核对困难，尤其是以前年度形成的累计预拨经费、其他应收款等，由于年代久远已无法寻找历史依据，甚至有些对应的部门已经撤销，根本无从查证，更无法进行抵销处理;其次，政府部门之间的经济业务或事项涉及的部门多，事项复杂，再加之部门会计基础数据不准确，要逐项确认其是否为内部抵销事项较为困难;最后，各级政府之间也存在着大量需要进行内部抵销处理的事项，核对和确认工作非常困难。
5.信息技术的支撑作用不够
政府综合财务报告涉及政府及各部门，以及所属国有企业管理的各类资产、负债，需要对多套会计报表进行合并、抵销，理论性、政策性、技术性要求很高。但目前编制政府综合财务报告的信息系统尚不完善，在很多技术上靠人工操作来完成，容易引起数据误操作，其技术支撑作用不够，给财务报表的汇总、审核带来了极大的困难，对工作效率和规范性也带来一定影响。 三、编制政府综合財务报告的建议
1.加强对相关人员的培训
一是对部门财务人员加强会计基础培训，并对从事财务的人员资质以及继续教育规范管理，尤其是新的会计制度实施以后，更是要求财务人员要进一步转变思维方式，提高业务素质;二是对政府综合财务报告相关填报人员、审核人员等进行系统的业务培训，包括政府综合财务报告的填报内容和填报要求，以及对特殊事项的会计处理等，培养出一批与时俱进，适应改革需要的专业人才。
2.进一步加强对固定资产的规范管理
一是对以前形成的历史遗留问题进行统一明确、规范处理。例如长期挂在建工程、固定资产报废未作账务处理等形成的账实不符等问题，都应该出台相应的文件明确处理方法，彻底厘清以前存在的历史问题。二是对新的政府会计制度实施以后的固定资产进行规范管理，严格按照新政府会计制度的规定进行确认和计量，同时对固定资产进行信息化管理，并将固定资产信息系统和部门财务管理系统衔接起来，进行动态监控，确保固定资产的变化信息能够及时传递到财务管理系统。
3.明确公共基础设施的确认计量
一是要明确公共基础设施确认计量的部门。在过去，公共基础设施由于不属于政府的任何一个部门，而且在管理上有交叉，因此没有要求管理部门对其进行确认计量，也就无法体现为政府的资产，编制政府综合财务报告要求反映出政府公共基础设施的价值，因此必须明确对其负有管理维护职责的部门进行确认和计量。二是对以前形成的公共基础设施明确其价值确认的方法。历史形成的公共基础设施大多已经没有完整的资料来查证准确的计量信息，对这部分公共基础设施就需要在现行市场价格的基础上，明确估算办法或评估机制，以估算的价值来入账;三是以后形成的公共基础设施规范处理。新的政府会计制度实施后，公共基础设施的确认和计量有了相应的规范，部门应该严格按照制度进行规范处理，为政府综合财务报告的编制提供准确的会计信息。
4.强化内部抵销事项规范记录
内部抵销事项由于涉及的部门多，经济事项复杂，如果在事后核对，工作量非常大，而且核对困难，容易遗漏，造成经济事项的重复列示，导致债权债务、收入费用等虚增，政府综合财务报告反映出的信息失真。因此，部门应当在涉及内部抵销的经济事项发生时便对其进行规范记录，通过辅助账清晰列示出抵销事项、对应部门等信息，以便在编制政府综合财务报告抵销事项时能够直接提取数据，减少核对工作量。
5.完善政府综合财务报告填报系统
政府综合财务报告处理的数据量非常大，必须以信息技术为依托，进一步完善政府综合财务报告的填报系统，建立起与财政决算系统、部门财务管理系统等的关联技术，使得政府综合财务报告数据的填报、汇总、审核都通过系统来操作，既减轻报告编制人员的工作量，又减少人工因素造成的数据失真，以保证政府综合财务报告能够全面、完整地反映政府的财务状况。
参考文献
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4.李红梅.权责发生制编制政府综合财务报告的几点思考.财会学习，2018（30）.（责任编辑：刘海琳）
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