基于预算松弛治理下的项目预算编制管控的实践

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　　【摘要】集团公司管理层级多，链条长，经营业务复杂，预算编制环节如果管控不到位，则会产生程度较高的预算松弛，不仅导致资源浪费，还会衍生出诸多风险隐患。S电网公司在项目预算编制关键环节构建恰当管控机制，采取“把住入口、科学安排”举措，有效抑制了预算松弛，提升了预算编制质量。
　　【关键词】预算松弛  预算编制  抑制
　　一、引言
　　预算管理作为企业管理的主要形式之一，如今已经成为一套相对成熟的管理模式。伴随着预算管理在企业管理中发挥重要作用的同时，其固有的缺陷也开始显现，并遭到了越来越多的批评，批评的焦点主要集中在预算编制环节，预算参与、预算考核压力以及上下级之间“信息不对称”的存在，使得预算行为人为了实现某项特定的与自身绩效挂钩的任务目标，故意低估实际收入或产能、高估需求的成本或资源，从而产生预算松弛，而预算松弛一般会导致企业资源浪费、效率低下，影响企业价值的实现。对我国国有企业而言，预算管理体系已经成为其管控系统的核心组成部分并成为了国有企业经理人绩效评价的主要方式。如今，许多国有集团公司对预算缺陷的成因、表现、后果等都有了清醒认识，并采取了许多改良措施，并取得了一定的效果。S电网公司（以下简称S公司）是其中的一个代表。该公司在项目预算管控方面采取了诸多举措，其对国有集团公司如何提升预算编制治理提供了借鉴及参考。
　　二、S电网公司项目预算编制管控的实践
　　（一）建立项目储备机制，科学规范项目安排
　　首先，S公司对重点领域投入需求实施项目储备管理，建立了项目储备库，将电网基建、技改、大修等专业项目纳入其中。每年基层单位向总公司报送下年度需要安排实施的项目，经过项目库审核流程后，纳入项目储备库。各单位下年度的年度预算安排项目必须从储备库中提取，未纳入储备库的项目原则上不列入预算和计划，不得安排招投标和支付资金。入库项目根据生产经营情况，按照轻重缓急排序，匹配各单位的投资能力选取支出项目，以实现投资能力与需求、项目总额与明细的对接。
　　（二）精心测算增量投资回报效益，强调投入产出效率
　　电网企业的投资项目中，部分为不完全以经济效益回报为目的的社会公益性项目，因此S公司对基层单位难以直接采用EVA指标考核。为了推动投入产出良性循环，S公司以“存量效益+增量回报”方式核定各单位次年经营目标，根据各单位投资规模及平均净资产收益率，区别对待安全性、公益性等投资，精心测算确定增量回报效益。对达不到增量效益目标的单位，通过压缩投资、压降成本等措施达到目标，否则业绩考核时予以扣分，从而有效约束了投资冲动。
　　（三）应用作业成本法，设计运营标准成本体系
　　S公司根据电网生产经营特点，对电网大修、电网信息化维护等日常可控费用制定了生产运营标准成本体系。例如对于检修运维成本，采用作业成本法，根据生产部门制定的标准作业库，逐项测算材料、人工、机械台班消耗水平，制定作业成本定额，并在作业成本定额基础上，根据设备构成情况、检修频次等，测算核定单位变电容量、线路长度等成本标准。这样，基层单位在编制费用预算时有了参考标准，审核人员在审核费用预算时也有了标准所依，较容易辨识出高估的部分，有效降低了可控费用预算松弛的程度。
　　（四）突出重点，强化电网基建投资预算管控
　　电网基建投资是S公司投资的主要组成部分。公司在电网基建工程投资预算编审方面采取了如下举措：①界定预算项目范围，将年度内有财务支出需求的所有电网基建项目纳入投资预算编报范围，覆盖全部新建和续建项目;②依据基建标准成本体系和工程其他费用分类管控措施，确定工程总投资预算，并分解落实到年度，形成年度投资预算，据以实行总额控制和过程管理;③按照电网基建工程成本费用构成，明细列示建筑工程费、安装工程费、设备购置费和工程其他费用等。
　　（五）保持预算弹性，规范预算外项目编制
　　电网运行不确定因素多，是电网企业的特点。基层单位在编制预算时，很难将一些不可控因素考虑进去。为此，S公司将预算外项目分为电网应急项目和其他应急项目。对于因自然灾害、不可抗力等因素，导致电网设备运行出现故障或安全隐患，需要立即恢复处理的电网应急项目，可履行报备程序后先实施，后补预算;对于因外部环境或客观条件发生变化需要增加的其他应急项目，须在履行审批程序后，方能编制预算并实施。
　　（六）利用信息化手段，有力管控预算编制
　　目前，S公司已经实现了生产经营信息化管理，核心业务全部纳入信息系统。S公司以财务管控系统中的预算管理模块为核心，应用项目预算与投资计划模块、工程投资预算模块以及ERP系统集成，分别从财务业务协同、财务内部协同、财务流程协同三个维度进行监控，保障项目预算管理的顺利实施。具体到预算编制环节：①将投资回报测算模型植入预算信息系统，作为预算编制时测算效益目标的强制基础，利用信息化约束投资冲动。②通过信息系统促进业财协同，推动实现业务预算编制信息在各专业系统与财务系统的集成应用，提高了财务部门与业务部门工作衔接的效率。③在ERP系统中开发部署项目创建校验功能，對各类项目进行严格的源头控制，确保只有纳入预算方案的项目，才能在ERP中创建项目、提报订单和开展招标签约等业务活动，确保无预算不得创建和实施项目。④配置项目年度预算强控参数文件，开发项目年度预算发布和滚动编制功能，实现电网基建项目年度预算强性控制，其他项目按照总投资额强性控制。
　　三、实践效果
　　通过在项目预算编制环节“把住入口，精细安排”，S公司提升了预算编制的深度、细度、力度，有效抑制了预算松弛，提升了预算编制质量。从实施效果看：①预算创造价值的能力得到提升。预算“定目标”的核心作用得到充分发挥，推动了经营效益稳步增长，促进了战略目标落地实现。②强调量入为出和投入产出效益，推动“效益支持投资”向“投资带动效益”转变，预算的资源配置能力显著增强，推进了资源向优势产业和急需项目倾斜，提升了集团化运作效率和水平。③风险控制防范能力明显加强。精益管控项目预算编制，从业务源头防范风险，防止了不规范的操作，企业财务风险得到有效控制。
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