转移支付制度的完善分析及思考

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　　摘 要：伴随着1994年分税制改革，我国的财政转移支付制度正在逐步的改进和完善，其改革状况也逐渐地成为人民关注的重点。财政转移支付制度是明确中央与地方政府财权与事权的重要组成部分，是优化资源配置的重要保障。通过对转移支付制度存在的问题进行分析，并对我国完善转移支付制度提出合理的建议，从而保证财政体制能够有效运行。
　　关键词：转移支付制度;财政体制;财权与事权;存在的问题;建议
　　中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.03.048
　　1 实行转移支付制度的背景
　　2013年11月12日召开的第十八届三中全会明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，进一步强化了在国家治理中财政及财税体制的重要地位，将财政体制现代化改革提高至国家治理现代化的层面，而转移支付制度是财政体制现代化改革中必不可少的部分，完善的转移支付制度有利于弥补地区间的财力差距，同时更好地推动国家发挥宏观调控的能力，这是我国财政体制改革中的一项重大措施。
　　自1994年，我国开始实行分税制财政体制改革，将各地区缴纳的财政收入按照分成比例在中央与地方之间进行分配。中央在按照合理的分配比例支配与控制从各地方收取的财政收入，而地方也可按照分成比例、根据不同税种享有一定的自主支配权。面对各省份在经济发展水平、自然资源、生产要素及科学技术等之间存在的差距，国家为了体现国家中央意识及实现资源的优化配置，通过分税制财政体制改革，有计划地将各省份集中后的税收收入向偏远山区、贫困地区及经济欠发达地区分配，从而缩小经济发达地区与该地区之间的贫富差距。
　　近年来为实现共享改革发展成果的目标，中央政府不断扩大对经济欠发达地区的转移支付力度。然而，据最新发布的调研显示，虽然中央财政加大转移支付规模有效推进了全国基本公共服务均等化，但现阶段仍面临许多挑战，效率过低不足以转化已成为增加当前财政风险和公共风险的重要原因。
　　转移支付制度是一个国家能否体现财政体制的公平与效率和实现经济发展的重要影响因素，不仅是维持各个部门工作稳定、正常运转的主要资本来源，更是保证实现基本公共服务均等化的重要支柱。在市场经济条件下，转移支付制度是一项有效实现各地区财力均衡、处理地方政府之间、中央政府与地方政府之间分配关系的基本手段，是我国财政体制中的关键组成部分。
　　2018年11月国务院明确表示，要加快建立并完善区域经济均衡的转移支付制度，努力强化政府公共服务能力，实现基本公共服务均等化等目标。因此，研究转移支付、结构并完善财政转移支付制度从而实现基本公共服务均等化，对我国高质量、高水平的区域经济稳定协调发展的实现具有重大意义。
　　2 简述转移支付制度
　　2.1 转移支付的定义
　　转移支付包括企业转移支付和政府转移支付，而政府间的财政资金转移是一般所指的财政转移支付，其属于中央政府财政支出的一个部分，一般是上一级政府向下一级政府拨付补助，构成了地方政府预算收入的重要来源，是一种收入再分配的形式。
　　转移支付制度是国家为了解决上级政府和下级政府之间财政收支不平衡以及各地区之间横向不平衡，同时为实现各地区间社会各项事业的平衡与协调发展而采取的财政政策。从而保证各地区政府能够按照国家统一的标准，有效地為社会民众公平的提供公共服务，实现基本公共服务均等化的目标。
　　2.2 转移支付的形式
　　我国政府间的转移支付主要包括以下几种形式：
　　（1）一般转移支付是转移支付制度中最基本的形式，是中央政府根据相关标准对有财力缺口的地方政府进行转移支付。
　　（2）专项转移支付。是指上级政府为实现特定的目标或达到专项任务，向下级政府进行的专项拨款，而下级政府必须按照规定的用途进行分配。
　　（3）特殊转移支付。是指在发生非意外的严重灾难或由于上级政府出台的政策对地方产生影响时，上级政府向下级政府的转移支付。由于特殊转移支付不经常发生，因此应当制订明确的法律规定。
　　（4）税收返还。是指中央政府按国家有关规定采取先征后返等方法向地方返还的税款，是一种已优惠形式给予的政府补助。
　　上述政府间转移支付类型可划分为两类：一般性转移支付和专项转移支付。
　　（1）一般转移支付。此类转移支付主要是对各区域的财力补助，目的是缩小财政收支差异，弥补经济欠发达地区的财力缺口，提高地区基本公共服务水平。其资金未明确规定具体用途，主要参考各地标准财政收入等各项客观因素，遵循公平、公正和适当照顾边远、贫困地区的原则，按统一公式计算，并由接受拨款的地方政府自行安排资金分配。
　　（2）专项转移支付。是指为实现特定经济目标由上级政府向下级政府拨付的专项支出，接受拨款的地方政府应按照上级政府所规定的用途分配资金，即最本质的特征是专款专用。专项转移支付资金大多数有专门的管理办法，采用客观因素分配。但不可否认的是，仍然存在着挪用和挤占现象，由于缺乏有效性约束和效益评估，存在着资金使用效率不高，分配方法不完善等问题。
　　3 转移支付的主要功能
　　3.1 弥补财政缺口
　　大多数国家可利用转移支付缩小上级与下级政府的收支差异，尽管可以通过赋予地方政府更多财权以弥补这些财政缺口，由中央政府负担更多支出责任。但由于很多国家的各级政府收支不对等，仍离不开政府间转移支付发挥作用。
　　3.2 使地方政府公平地提供基本公共服务
　　例如，公共物品供给能力的差异会影响教育、基础设施等资源的优化配置，同时影响收入的分配。
　　3.3 提高地方政府的财政管理水平
　　随着转移支付规模不断增加，使得各级政府职能正常发挥，同时促进基本公共服务均等化、保障和改善民生以及推动了经济社会持续健康发展。 　　3.4 解决政府活动在辖区之间的外溢性
　　当地方政府的服务溢出外部区域时，有必要提供配套拨款使更多的资金流向中央希望的领域，从而保证地方政府继续提供合理数量的服务。
　　4 实行转移支付制度过程中存在的不足
　　1994年实行分税制财政管理体制后，在社会主义市场经济体制下，我国逐渐建立符合其基本要求的转移支付制度。中央财政不断扩大对各地方的转移支付规模尤其是增加于对中西部地区，有力促进了基本公共服务均等化，推动了我国宏观调控目标的贯彻落实。但对比西方国家系统规范的转移支付制度，我国仍实行的是一项不完善的财政转移支付制度，主要制约因素有以下几点。
　　4.1 各级政府职责权力划分不清晰
　　继1994年分税制改革后，明确规定中央政府与地方政府在分配财政收入之间的关系，并由相关机构负责将地方政府收入和中央政府收入按规定比例分批入国库。虽然国家在财权方面作出了详细的规定，而但对事权的划分界限仍不清晰，这种事权与财权的不对等直接导致财权上移、事权下移，或者地方政府包揽众多责任，而未分清主要职责;或者市场与政府职能不明，时常发生职能主体越位、缺位等现象;个别经济欠发达地区的财政收入勉强维持当地职工的工资发放，而维持社会稳定及经济社会发展所需的资金来源只能依靠出售土地使用权。
　　4.2 转移支付制度结构不合理
　　第一，由于特殊的历史原因，我国现行的税收返还制度显示，经济越不发达的地区收到的税收返还越少，这违背了建立转移支付制度的初衷，从而造成经济欠发达地区与经济发达地区间的财力差距悬殊。
　　第二，接受拨款的地方政府的一部分一般性转移支付中有明确的指向，其中还存在许多专款专用的转移支付资金，从而使其能自由配置的转移支付资金减少，削弱了其均衡地方之间财力差距的能力。
　　第三，专项转移支付占比较高且涉及地区领域过大，而由于使用用途被中央政府限制，地方政府未能對专项转移支付的管理给予必要的重视，同时没有足够资源来对资金进行全面的监督管理，从而造成各地方专项资金管理混乱。
　　4.3 不了解政策而盲目向上级争取项目
　　根据西方一些发达国家的经验，普遍采用的纵向和横向相结合的转移支付制度，是最有效率也是最系统、规范的体制。而我国几乎没有区域之间的横向转移，一直采用的模式是纵向逐级传递。由于资金来源有限，这种缺少横向转移而只有单一纵向转移的转移支付模式，使得有些单位因不够了解政策而盲目向上级争取项目，同时自身财力与申报的项目实际需要的不匹配，导致项目进程缓慢，资金分配不合理，且不利于减轻中央财政的负担。
　　4.4 我国并未出台针对转移支付的专项法律
　　在处理中央与地方之间的财政关系时，重点参考国家出台的一些政策规定或是规范性文件。但其法律效力远不及专项法律，且与转移支付制度的严格要求也难以同步。目前我国还没有在法律层面对转移支付的相关问题做出明确规定，例如不同主体所享有的权利和承担的义务、转移支付的监督和管理、转移支付主体等事项。这样必然会使转移支付制度无法落实和实施不到位，在制度实施过程中没有足够的法律条文进行支撑，从而无法实现基本公共服务均等化的目标。
　　5 完善转移支付制度的建议
　　5.1 出台具有法律效力的专项转移支付法律
　　从本质上看，财政转移支付是国家为实现宏观调控目标的一种方式。国家为了解决各级政府财力不均衡，缩小各区域经济发展差异过大的问题，从而实施转移支付制度。但由于我国并未制订转移支付的相关法律，且转移支付制度实施的时间较晚，致使财政转移支付行为没有法律文书的支撑。因此必须尽快出台专项法律，对财政转移支付行为实行严格的法律监督和管理，从根源上解决问题。
　　5.2 完善一般性转移支付制度
　　一是明确一般性转移支付各项目的性质。例如地方政府的一般性转移支付中部分具有明确的指向，而其中包括一些专款专用的转移支付资金，从而造成地方政府可支配的资金减少。二是扩大对边远、贫困地区的转移支付规模。老少边穷地区的转移支付自设立以来比重一直较低，虽近几年来逐步增加了对该地区的转移支付比例，但规模仍不大。
　　5.3 对转移支付的资金使用加强监督和管理
　　为保证资金安全及高效使用，应当健全财政转移支付制度的监管体系。首先，中央和地方政府应以法律的形式规定转移支付的目标、原则、资金的用途等等，并，为保证全方位监督财政转移支付资金，还应建立标准制度为财政监管提供运行环境;其次，合并分散在各部门的转移支付管理职能，统一将职权交给中央设立的转移支付管理机构，并通过有偿使用和惩罚激励机制，调动地方政府增加收入节省开支的积极性，消除对财政补贴的依赖性;最后，由于各地主要由审计和财政两部门对转移支付资金进行审计，由于受地方政府的管控，很难做到公平、公正、公开，因此可向社会公众公开，接受舆论、媒体以及法律的监督，从而促进转移支付资金使用和分配的透明化。
　　5.4 严格把控地方转移支付的配套资金
　　专项转移项目在要求各级地方政府严格控制地方配套资金的分配，虽然有效地增强财政支出责任感，为地方政府指明财政支出的方向，但很可能导致地方财力越强的地区能够提供配套资金，从而得到更多的转移支付资金，而财力不足、越需要资金扶持的地区未被提供足够的配套资金，而未争取到相应的转移支付资金，使各地经济社会发展的差距愈来愈大。因此，为了避免对地方财政增加新的支出压力，降低财政转移支付资金的使用效率，减少对预算支出的扰动，应尽快建立科学、高效的财政转移支付体系。
　　5.5 调整外部环境，健全法律法规
　　外部环境使转移支付制度能否改革成功的一个关键因素。一是可以制定《财政转移支付法》，以公开、公平、公正为原则，以推动基本公共服务均等化作为目标，建立健全法律法规体系;二是完善地方税种结构，地方政府自行管理与地方事权有关的税种，将便于集中财力、宏观调控的税种划分为中央管理，逐步实现基本公共服务均等化;三是明确划分中央与地方的财权和事权，明确政府与市场的职责，充分发挥政府职能和市场的作用，做到权责清晰、财力协调、趋于均衡。
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