浅议新形势下财政专项资金审计的思路和举措
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[摘 要] 预算执行审计是审计机关的法定职责，而财政专项资金始终是预算执行审计的关注重点。文章结合当前深化改革的背景，梳理了财政专项资金审计的范围和重点，并对今后工作提出展望。
[关键词] 审计;预算执行;专项资金;财政
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.136
财政专项资金面广量大，在预算资金总盘子中占有较大比重，以笔者所在地区为例，2017年度市本级安排政府性专项资（基）金44.35亿元，占当年可支配综合财力的比重超过1/3，这就决定了财政专项资金审计在预算执行审计中的重要地位。
1 新形势下财政专项资金审计的新要求
（1）从预算监督重点的转变来看。预算法修正之后，政府预算审查监督的重点从赤字规模和预算收支平衡状况转为支出预算和政策，这就要求加大对重点支出的实质性监督。[1]事实上财政支出除了保工资保运转等“养人”支出之外，其余的“做事”资金主要由本级财力安排的专项资金构成，其拨付是否到位，使用绩效如何，都是地方领导最为关心的问题。
（2）从政策贯彻落实的要求来看。供给侧结构性改革要求优化要素投入结构、供需结构，疏通资金渠道;自十九大召开以来，防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治三大攻坚战全面启动，相关领域的财政专项资金投入逐步加大，例如笔者所在地区财政部门近年在预算中安排了大量生态文明建设、扶贫和涉企专项资金，它们自然成为审计关注的重点。
（3）从健全财政管理的角度来看。通过审计对本级安排专项资金提出针对性建议，以促进预算科学化、精细化编制。如近年来，笔者单位通过审计促进优化了政府性专项资（基）金结构，从原先的10类整合为产业扶持、基本民生、公共服务、公共投资4类，取消或整合单项100万元以下的“小散乱”专项，这就在有限财力下体现了集中力量办大事的目标。
（4）从审计全覆盖的目标来看。财政专项资金往往转化为国有资产，生态环保类的专项资金大多涉及自然资源;同时，专项资金使用离不开政策执行的背景，以城建类专项资金为例，它不仅是预算执行的问题，还应结合投资政策、建设程序、基建财务规则等考虑。因此专项资金审计不仅是预算执行审计的一部分，也是沟通各专业审计的桥梁，有助于审计全覆盖目标的集约化实现。
2 当前财政专项资金审计面临的难点
从地方审计机关的工作实际看，当前财政专项资金审计面临三个难点：一是审计全覆盖的目标与有限的人力物力存在矛盾，对审计立项、项目实施带来了更高要求。二是虽然每年“同级审”基本能摸清上年度财政专项资金的收支情况，但重点资金和项目的审计深度有待提高，同时对专项资金绩效评价的手段有限，造成每年审计工作报告反映的问题往往雷同，对实现“常审常新”带来一定困难。三是审计人员往往还局限在预算执行框架内看待财政专项资金审计，结合国家财税政策的深层次思考较少，对优化专项资金设置、健全项目库、合理编制预算的建设性意见也不多。这些都需要在今后的审计实践中加以应对和克服。
3 新形势下财政专项资金审计的几点思考
当前预算执行审计面临较大的技术和思维变革，为此专项资金审计也应紧随形势开展，笔者认为应关注以下五个环节。
（1）在审计全覆盖目标下把握全面监督与重点延伸的关系。一方面，专项资金审计面广量大，实践中需要点线面结合，各相关审计项目应区分重点形成合力：其中财政审计掌握面上情況，选择重点进行延伸，或将线索移交其他审计组;部门审计、专项审计中循着资金流向进行局部检查;结合部门预算执行审计，可对部门扎口管理的专项资金同步审计，通过有限的项目最大限度实现全覆盖;针对全局性的重点资金，还可组织上下级机关统一审计，扩大监督合力;另一方面，做好财政专项资金数据采集应用，建立专项资金审计数据库，形成重点资金周期“轮审”格局。考虑到专项资金使用绩效往往要结合多个年度的情况去分析，因此对单项资金每年立项审计的做法不一定高效，相反可能造成套路化，除非某项资金特别重要或按要求每年审计，周期“轮审”不失为一种较好的方法。
（2）根据专项资金投向的不同，分门别类探索专项资金审计方法。从专项资金投入形成的是公益性抑或经营性资产，可将对应专项资金粗分两类，如生态环保、城市建设等领域的专项资金多属公益性质，这类专项资金应以规范性检查为主，即是否符合专项资金管理制度，投向是否满足要求，项目是否按规定程序建设等。由于公益性项目不直接产生现金流，没有固定的量化绩效评价方法，因此对于项目的效益性，主要是结合预期目标等资料进行对比分析。而对投入经营性项目的专项资金，则不妨借鉴企业财务管理中的投资决策理论，探索建立量化的绩效评价方法。此外，还有部分专项资金属于补贴补偿性质，不一定转化为资产，对此应重点检查补助事项的合规性，但也可能需要关注效益性，如企业申请了财政专项资金补助，但长期未见效;或者对于市场机制能够调节的事项仍然安排补助类专项资金，就都是关注的内容。
（3）准确把握问题的表象和实质。如财政专项资金拨付进度滞后、结余结转占比较大，属于较为普遍的问题，但透过这一表象，问题的实质往往在于项目管理和预算安排，如项目遇到各类“瓶颈”导致进度滞后，或者预算安排本身不合理等，只有触及这些根本原因才有助于解决问题而非“屡查屡犯”。反之，对于账面已经拨付到位的专项资金，也要留心其是否已实际拨付到位，有无违规按权责发生制列支，以及沉淀在部门或下属单位等现象。审计实践中有时会遇到财政部门从非税专户等账户的“其他应付款”（实际上是未纳入当年预算的财政资金）中安排特定用途资金，它们无专项资金之名，但有专项资金之实，且因未纳入预算存在较大的固有风险，因此也不妨在操作中一并纳入专项资金审计的范围，作为预算执行审计的一个延伸重点。
（4）在政策贯彻落实背景下力促建章立制。审计的终极目标是畅通政策执行，完善管理制度。财政专项资金本质上是财政支出政策在预算中的体现，审计也应紧扣积极财政政策（稳增长、调结构、扩内需、补短板）的贯彻落实去思考。近年来，国务院、财政部密集出台了一批财税政策，应以此为导向，检查地方现有制度是否滞后甚至违规（如仍然要求下级配套专项资金等），提出修订完善的建议。如在审计建议下，笔者所在地区财政部门于2018年度修订了政府性专项资金管理办法，明确预算年度终了将未用完的专项资金指标全部收回，不再结转。[2]对审计中发现的预算执行“瓶颈”和症结，也不妨在更高的视角下探索解决路径。笔者在实践中曾遇到一则因相关领域管理制度未建立、部门分工不明晰导致肉菜追溯体系建设专项资金2000万元长期滞留在财政部门的案例，之后通过审计建议促进政府出台了管理制度，有效加快了支出进度。
（5）在有限财力的制约下优化财政专项资金设置。财政专项资金审计主要关注支出，但不能脱离财政收入的背景。当前，多地政府债务偿还和刚性支出压力较大，在“吃饭财政”的窘境下安排资金“做事”的余地确实不多。基于此，审计更应具有大局观念，结合可支配财力、未来偿债压力的考虑，对优化专项资金设置建言献策。如对于市场机制能有效调节的、投入产出不成比例的、效用不明显的专项资金，都应大胆提出调整乃至退出的建议;再如各类专项资金的配比问题，在财力紧张的背景下，不妨采取市场化的方式支持产业发展，压缩无偿资助式的专项资金，尝试股权投资、贷款贴息、风险补偿等有偿使用方式，并更多投向实体经济领域;又如城建类专项资金往往资金量大、周期长，对地方财力是一大考验，因此应在确保前期手续合规、完备的前提下，对建设资金来源进行充分论证，在确保财力可承受的条件下分年度安排财政专项资金。通过这些途径，最终健全财政专项资金管理机制，从整体上提高预算工作水平。
参考文献：
[1]周淑芹.全口径预算形式下的预算执行审计探索[J].现代商业，2014（3）.
[2]李晓风.财政往来款中的常见问题举隅[J].商业会计，2017（2）.
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