论小额贷款公司的法律监管
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作者:王春燕
摘 要：小额贷款公司是适应我国经济社会发展而产生的一种金融融资企业，在我国经历了五个发展阶段，加强其法律监管意义重大。小额贷款公司在发展过程中暴露出法律监管方面的不足，如监管主体不确定、公司定位不明确、监管规则不完善、监管成本高昂等问题。加强小额贷款公司的法律监管，需要确定小额贷款公司的监管主体，明确小额贷款公司的法律性质，构建完善的法律监管体系和降低法律监管成本，以使小额贷款公司在我国更好更快发展。
关键词：小额贷款公司;法律监管;问题;建议
中图分类号：D922.28 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）16-0192-03
在我国经济社会快速发展的过程中，小额贷款公司对金融市场发挥了重要的补充作用，也为中小企业提供了很大的融资便利。截至2019年9月末，全国共有小额贷款公司7 680家，从业人员83 099人，实收资本8 169.77亿元，贷款余额9 288亿元[1]。2008年中国银监会和中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），以及2019年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》，对于小额贷款公司的发展起到了重要的规制和监督作用。但近年来，由于小额贷款公司法律监管机制的不完善，不少小额贷公司违法经营的情况时有发生，对我国经济社会发展和人民权益保障起到了极大的破坏作用。为此，加强对小额贷款公司的法律监管成为各级人民政府和相关机构必然认真对待的问题。
一、小额贷款公司的概念、发展和监管意义
1.小额信贷公司的概念。根据《指导意见》的规定，小额贷款公司是指，“由自然人、法人或其它组织等主体投资设立的，以经营小额贷款业务为主要内容，不吸收公众存款的有限责任公司或股份有限公司。”目前，我国小额贷款公司主要以两种形式存在，即股东人数在50人以下的有限责任公司和股东人数在2—200人且发起人半数以上须在中国境内应有住所的股份有限公司[2]。从上述概念可以看出，小额贷款公司具有以下几个特征：一是商业性。小额贷款公司和其他的公司、企业在一定程度上具有相似性，都是一个以市场为导向，追求利润为目的独立运行的机构。小额贷款公司可以根据市场的变化，在同期人民银行基准利率的0.9—4倍的调控范围内进行自主决定贷款利率，进行自主化经营，从而体现了小额贷款公司的商业性特征。二是民间性。小额贷款公司在一定程度上属于民间金融，而民间金融却经历了由完全禁止到逐步开放的过程。经过近几十年的改革开放，我国的民间资本得到了厚实的积累，民间金融已经占我国影子银行体系总规模约30%，具有巨大的潜力，而小额贷款公司作为其中的一部分，则有可能借助民间金融的优势迅速发展[3]。三是公益性。小额贷款公司当初在我国成立的目的是解决“三农”的问题，为农民经济的发展提供一条道路，进而在一定程度上缓解城乡差距、就业差距不平衡等问题。通过多年的探索与实践，公益性的小额贷款公司在提高低收入者的收入水平、缩小城乡差距、贫富差距等方面起到了积极的作用，促进了城乡的共同富裕。
2.小额贷款公司的发展历程。小額贷款公司在我国快速发展的原因主要在于其是民间金融与正规金融过渡的核心枢纽。小额贷款公司降低了民间金融的风险，也为民间大量闲置的资金找到了合法增资的途径，有利于我国金融经济的快速、稳定的发展。总体而言，小额贷款公司的发展经历了以下几个阶段：一是1993年底至1996年10月的引入阶段。此阶段开始引入小额信贷技术，中国社会科学院、中国人民银行等相关机构在中国开始尝试建立信贷试点，由此小额信贷在我国开始了初步的发展。二是1996年11月至1999年的联保模式阶段。随着“政策性小额信贷”扶贫项目的扩展，我国小额信贷采取了以GB模式为主的联保模式。三是2000—2005年6月的金融与互助并行模式阶段。此阶段，我国首次在正式的金融机构中运用小额贷款技术，代表着我国成功的开创了适合我国国情的特色的金融机构与农民互助组织相结合的小额贷款模式。四是2005—2015年的迅速发展阶段。在这个阶段，随着我国经济的不断发展和小额信贷技术的日臻成熟，小额信贷日渐呈多样化发展。“晋源泰”和“日升隆”小额信贷公司的成立，标志着小额贷款公司在我国的正式建立，也意味着小额贷款公司在我国进入了迅速发展时期。五是2015年至今的增速下降阶段。有学者认为，2015年是小贷公司发展的一个分界点，在此之前全国小贷公司在机构数量、从业人员、实收资本、贷款余额四项指标是稳定增长，2015年之后则呈现明显的下降趋势。如从业人员2018年较2017年减少了13 149人，机构数量减少了418家，贷款余额减少了249.29亿元[4]。
3.小额贷款公司的监管意义。有学者指出，监管对小额贷款公司的影响主要表现在三个方面：一是设立小额贷款公司门槛制度强化公司自律，二是社会进驻小额贷款公司使其保持较好声誉形象，三是实现信息对称避免不诚信带来的损失[5]。对小额贷款公司的监管在内容上包括规制和监督两个方面。一方面，规制是指在市场经济的体制下，由政府的监管部门根据市场状况，制定相关政策来预防和解决小额贷款公司在市场经济中存在的问题。因此，小额贷款公司在面对巨大的市场经济时，由国家出面做出适当的规制，则有利于保证小额贷款公司在良好的、合法环境中运行发展，也有利于营造和谐稳定的市场经济秩序。另一方面，监督则指的是金融监督管理机关或其授权机构通过一定的措施和方法，使既有法律规定得到切实的履行。因此，在小额贷款公司体制不健全的情况下对其实施监管，可以有效降低其在实际经营过程中存在的风险，如市场风险、自然风险、操作风险等。由此可见，小额贷款公司在未来要想更好、更快地发展，对小额贷款公司的监管制度的加强与完善是十分必要的。2017年以来，我国各地都在出台相关的文件加强对小额贷款公司的监管，以保证小额贷款公司的法治化运行，如《湖北小额贷款公司试点管理办法》《上海市小额贷款公司监管办法》《江苏省小额贷款公司监管评级办法（修订）》《广东省小额贷款公司管理办法（试行）》《黑龙江省小额贷款公司管理办法》《山东省小额贷款公司（试点）管理办法》《河南省小额贷款公司日常监管工作指引》《江西省小额贷款公司监督管理办法（试行）》《甘肃省小额贷款公司管理办法》等等。 二、小额贷款公司监管存在的问题
1.监管主体不确定。《指导意见》在“小额贷款公司的监督管理”部分中规定，只要省级政府能够在自己的管辖区范围内，确定一个愿意承担监督和风险的主管部门，则其就可以在自己管辖的区域范围内开展小额贷款公司的试点的组建。《指导意见》中，虽规定由省级金融办行使对小额贷款公司的监管权力，但是各地往往在自己制定管理办法时，又将监管权一分为二，准入监管由省级金融办负责，运营监管则由区县政府负责[6]。使得省级金融办公机构在监管能力和资源上缺乏，不能独立、全面地对小额贷款公司进行监管。因此，各省的通常做法往往是联合人民银行、银监会、工商等相关机构共同组成领导小组，进行联合性的共同监管。然而这种多头管理以及主体的不明确却造成了经营审批权、监管权和风险处置权的分离，也导致了责任无人承担、监管效率低下等诸多问题，从而影响了对小额贷款公司的有效监管，影响了小额贷款公司的健康、有效的发展。
2.公司定位不明确。在现行制度安排下，小额贷款公司的定位不明确，存在财务目标与社会目标相互冲突的问题，原因在于向小微客户提供信贷会使经营成本增加从而影响盈利和市场竞争力不足难以拓展信贷服务边界[7]。小额贷款公司与一般的公司在发起人和组织形式上虽具有相似性，但由于其在经营贷款业务方面上的特殊性，又导致了其与一般公司的不同。《指导意见》中虽明确小额贷款公司为有限责任公司和股份有限公司，但小额贷款公司却并没有得到相应的由国家中央人民银行颁发的《金融机构营业许可证》或者《金融机构法人许可证》，这就意味着小额贷款公司虽然可以以非金融机构的身份行使金融机构的权利，经营货币放贷的业务，却不被评价为金融机构，导致小额贷款公司在本质上缺乏了金融机构的身份，从而导致其在税收、经营以及维权等方面不能像金融机构一样享受相应的国家优惠政策，加大了小额贷款公司与其他公司、企业的竞争力，使得小额贷款公司不能像其他公司那样稳步的快速发展。另外，这种金融身份的不明确使得小额贷款公司在法律适用上也出现了混乱，小额贷款公司本应适用合同法或其他民事法律规范所调整，而不应适用于金融法律规范所调整，但在实践中却由于其经营的货币业务，却受制于《指导意见》的制约，严重影响了小额贷款公司的快速发展的步伐。
3.监管规则不完善。一是设立程序缺少相应法律依据。小额贷款公司的设立，应在向省级政府主管部门提出正式申请，得到批准后，才可以到当地的工商部门办理相应的手续以及领取营业执照。从办理手续上看，小额贷款公司经营资格的审批手续属于一项行政许可，但其行政许可仍然少了一定的法律依据。根据《行政许可法》中的相关规定，作为行政规章的《指导意见》和各地颁布的地方政府规章都不得为企业或者其它组织设置设立登记的前置性行政许可。因此，《指导意见》中规定的由省级金融办批准设立小额贷款公司行政许可权缺少相应法律根据。二是从业人员资源配置不足。由于小额贷款公司不同于一般的其他公司、企业，其存在具有一定的特殊性，所以对于小额贷款公司的监管，需要拥有非常专业知识且经验丰富的人员才可以胜任。由于小额贷款公司主要面向中小型企业，因此公司规模较小，人员数量不足，内部管理结构存在漏洞，往往注重經济利益的提升，而忽视了企业的长久发展[8]。相关调查显示，从事小额贷款公司的工作人员却普遍为相对较为年老的人，而且被聘请作为财务人员的企业会计，也缺少相应的工作经验，对金融业务的了解少之又少，而且兼岗的现象也比较严重。由于从业监管人员能力水平以及管理方式方法上的不足与缺陷，使得小额贷款公司的制度难以贯彻实施，从而加大了小额贷款公司贷款的风险。
4.监管成本高昂。小额贷款公司的监管成本是指在对小额贷款公司实施全面监管时所消耗的大量资源，包括可以量化的人力和财力，也包括不可以量化的资本。有学者指出，税收成本与融资成本构成了小贷公司的综合成本，监管机构需要综合考虑这两个阴虚的相互作用，全面掌握小贷公司的实际成本[9]。而从现有的小额贷款公司监管制度上看，监管成本则显得有些高昂。主要体表现为：一是企业成本和社会成本。《指导意见》作为我国唯一一个调整小额贷款公司社会关系监管的官方规范性法律文件，却在小额贷款公司的金融行业属性的问题上做出了回避，造成各监管主体在实施监管措施、监管方式和适用监管办法上的不统一和资源上的浪费，导致小额贷款公司的企业成本和社会成本增加。二是法律制定和实施成本。小额贷款公司在立法、执法监管制度上投入成本过高。立法需要遵守严格的法定程序，其从提出草案到审议、通过、公布是一个长期过程，这必然会有大量的人力和物力的投入。而现有的小额贷款公司的监管制度并没有国家层面上专门规定的高效力位阶法律，而一般都由各地方政府分别进行立法，但是从立法的内容上看，立法的内容基本上却大致相同，导致人力、财力资源上的浪费，增加立法的成本。与此同时，监管制度中监管主体在对小额贷款公司监管的过程中所投入的执法和司法等法律实施成本也比较高。
三、小额贷款公司法律监管的建议
1.确定小额贷款公司的监管主体。理论界普遍认为，在明确地方政府的风险处置责任前提下，小额贷款公司的日常业务监管应当由地方金融办和金融监管部门共同进行。笔者认为，银监会比较适合作为小额贷款公司的监管主体，小额贷款公司在发展之初时，银监会就与中央人民银行就共同下发了《指导意见》，对其在业务规则、组织结构、监管措施和法律责任方面进行了原则性的规定，为银监会的监管铺下了一条前进的道路。银监会目前也是我国唯一的法定非金融机构的监管机关，依据国家颁布的《银行业监督管理办法》中的相关规定，不但银监会可以对我国境内设立的金融资产管理、信托投资、财务、金融租赁公司以及银监会批准设立的其他金融机构进行监督管理，而且也规定了任何单位和个人要想设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动都需要银监会进行批准。由此可见，银监会成为小额贷款公司的监管主体是有法律依据的。同时，银监会还可以依据自身的优势，对潜在或已有的小额贷款公司实施各项监管措施。将银监会作为法定的监管主体，充分行使法律赋予的权利，才能从根本上解决主体不明确带来多头监管的问题，从而使小额贷款公司在我国更好地发展。 2.明确小额贷款公司的法律性质。在我国，主要分为以营利为目的、以吸收存款、发放贷款为主要业务的银行金融机构和主要以提供专门金融服务和开展指定范围内业务的非金融机构两大类。银行金融机构包括商业货行、农村信用社等金融机构以及政策性银行;非银行金融机构则包括货币公司、金融租赁公司、信托公司等。小额贷款公司经营的货币贷款业务，属于金融业务的一种，按理应将小额贷款公司归纳为银行金融机构当中，显得较为合适。但小额贷款公司却与金融机构在本质上有很大的差别，小额贷款公司并不能像银行机构那样以吸收存款的方式来获取资金，也不能像银行机构那样办理转账和结算的业务。因此，小额贷款公司应明确为非银行金融机构。并且将小额贷款公司的性质明确为非金融机构后，不但有助于银监会成为小额贷款公司的监管主体，而且也可以有效地缓解因其性质不明带来的税赋过重等问题。因此，笔者建议将小额贷款公司的性质归为非银行金融機构的属性比较合适。
3.构建完善的法律监管体系。简称出台专门监管法律。尽快出台有关小额贷款公司监管相关的法律文件，建立一套完整的关于小额贷款公司的法律体系框架。我国可以在立法上参照《商业银行法》《公司法》等相关法律，制定一部上位法来规定小额贷款公司的监管问题，使各地在对小额贷款公司监管时有一个明确的标准，解决监管法律不明确带来的问题。其次，明确监管部门职能。目前应当构建清晰的小额贷款公司的监管体系，明确地方、人民银行、银监局、工商、税务等监管部门的职能，可以通过各部门间共同建立一个多方的监管信息平台，采取定期召开会议或者交流信息的方式，实现资源的共享。再次，加强监管人才培养。金融行业不同于其它的一般行业，不但需要熟悉相关的专业知识，而且还需要大量的工作经验，因此对于从事小额贷款公司监管的人员的要求很高。一方面，我国应建立鼓励机制，通过不断完善工资奖金管理办法，采取提高员工工资、福利待遇等措施，留住大批的人才;另一方面，公司应从内部入手，对员工进行企业或专业内部的培训，来提高员工整体的素质水平和工作能力，提高小额贷款公司的整体管理水平和信贷风险的控制。最后，加大监管惩罚力度。在我国，民法、刑法对于法人和单位的犯罪规定的处罚体系相对比较完善，当小额贷款公司在触犯民法、刑法相关的法律时，可以直接适用民法、刑法的相关规定。然而当小额贷款公司为了赚取高昂的利益而采取其他违法行为时，法律对小额贷款公司采取的处罚则显得尤为不足。因此，政府应从监管处罚措施的方向与角度，加大对小额贷款公司实施违法行为时的处罚力度，完善小额贷款公司在违反法律进行经营时，需要承担的处罚措施，促进小额贷款公司的合法化经营，构建和谐的社会经济秩序。
4.降低法律监管成本。面对小额贷款公司高昂的监管成本，本文建议可以采取以下措施来减少监管成本。一是国家应制定一部关于小额贷款公司的高位阶法律（如由全国人大常委会制定《小额贷款公司监督法》或者由国务院制定《小额贷款公司监督条例》），使各地方政府在国家制定的法律层次下，根据自己的实际情况，针对小额贷款公司制定相关的法律文件，减少各地区因重复立法而消耗的立法成本。二是充分利用如今发展迅猛的高科技手段进行监管，构建非现场监管的小额贷款公司的风险监测系统，实现在提高效率的同时，使小额贷款公司在监管成本上有所减少。三是将小额贷款公司纳入到征信系统，使银行与小额贷款公司之间可以进行信息共享，这样在一定程度上可以为小额信贷公司提供更多的放款资源信息，可以减少小额贷款公司在放贷款时风险的问题，同时也节约了人力资源，降低了小额贷款公司的经营成本，而且也可以使银行的征信系统在交流信息时得到进一步的提升和完善，从而使其在将来的发展道路上实现共同进步与发展。
“作为一种比较纯粹的市场金融形式和市场金融交易制度，小额贷款公司在信息获取、交易成本、融资效率等方面较正规金融机构具有显著优势，表现出旺盛的发展活力和生命力。”[10]我国从小额信贷技术的引进到小额贷款公司的成立，经历了由模仿到开创我国特色的小额信贷模式，由起步到如今的快速发展，尽管一直在不断地完善制度，但其本身在监管方面仍有着很大的不足。但是笔者相信随着国家对小额贷款公司监管管理的不断加强，对监管制度的不断创新与完善，在不久的将来一定会构建出我国较为完善的监管制度，为小额贷款公司营造出更好的氛围，使其未来的发展变得更加健康有序。
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[责任编辑 晨 鹤]
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