建立政策性融资和担保体系

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　　内容提要
　　在居民住房逐渐市场化和房屋逐渐商品化的过程中，我国已初步建立了针对中低收入居民的住房保障制度。但是，目前的住房保障制度运行呈现诸多问题，突出表现之一是占城镇居民的相当比重的“夹心层”居民的住房保障问题没有很好解决。
　　解决“夹心层”居民的住房问题是涉及到民生工程，体现社会公平的重要举措，还是促进我国经济的健康发展的重要措施。借鉴市场经济国家经验，政府应建立政策性住房金融制度（包括融资、担保和公积金制度等），支持“夹心层”居民购房。
　　用政策金融手段支持“夹心层”居民购房比政府直接投入方式，在对房地产市场影响，采取有翅膀的优惠政策，以及政府的资金压力小等方面有明显优势。
　　为了确保政策性住房金融制度发挥作用，关键要解决好资金来源、科学制定优惠政策、以及严格且法制化管理等几个问题。
　　解决中低收入居民住房问题不仅是我国社会保障体系的重要组成部分，而且是影响宏观经济和社会和谐发展的重要因素。伴随着住房制度货币化改革，我国的住房保障制度已经完成了由福利分房到主要由市场配置住宅资源的转变。作为解决中低收入居民家庭住房问题的住房保障制度，初步建立了经济适用房和廉租房制度等住房供应体系。但是，近年来我国大部分地区和城市房价持续高位运行，导致住房保障制度运行呈现诸多问题，突出表现之一是“夹心层”居民 的住房保障问题没有很好解决。“夹心层”居民占城镇居民的相当比重，他们的住房问题得不到解决，我国宏观经济不能稳定协调运行，社会也不能和谐发展。
　　
　　一、我国现行的住房保障制度及其存在问题
　　
　　经过20多年发展，在居民住房逐渐市场化和房屋逐渐商品化的过程中，我国已初步建立了针对中低收入居民的住房保障制度。我国的住房保障制度建设与住房制度改革进程密切相关，而且着力点或重点也不断有所调整。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中，明确将社会保障性质的经济适用住房供应体系、住房公积金制度和商品房供应体系作为住房制度的改革方向，第一次提出了保障性住房问题，而且实际上把经济适用房作为保障性住房的重点。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，更明确提出重点发展以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》则把加快建立健全廉租房制度作为保障性住房制度的重点。透过国务院文件可以看出，我国已初步建立起以住房公积金、经济适用房和廉租房等为主要内容的住房保障制度基本框架，这种多层次的保障性住房供应体系对解决中低收入居民的住房问题起到了重要作用。但是，我国现住房保障制度尚处于摸索过程中，存在一些较为突出的问题。
　　首先，对保障性住房的定位较为模糊，导致中低收入家庭住房供给不足。尽管我国的住房制度较早明确建立以经济适用住房为重点的住房供应体系，但在实践中，政策出发点却被定位为通过推动住宅商品化进而推动房地产市场发展，进而拉动地方经济增长，因而过多强调商品房市场发展，忽视了解决中低收入家庭住房问题的政策初衷，导致保障性住房制度没有得到有效实施。
　　其次，经济适用房和廉租房制度设计不完善。经济适用房存在的问题主要是：经济适用房既属于商品房的一种，又具有政府保障性质，市场机制与社会保障并存，增加了不规范使用权利的概率；经济适用房项目普遍存在“高档化”和“大户型”等现象，经济适用房“不经济”；经济适用房被富人“揩油”，甚至出现开奔驰和宝马的富人住进经济适用房现象，财政补贴部分地“光顾”了富人，形成逆向补贴，或者变相搞实物分配造成新的社会不公；经济适用房的房屋质量得不到有效保证，经济适用房不适用，导致居民享受不到实惠；经济适用房建设缺乏明确和稳定的资金保障，利润空间小，经济适用房建设出现政府不热心，企业不积极，经济适用房占房地产开发量比例相当低，保障能力与社会需求存在极大差距。我国廉租房制度也存在诸多问题：廉租房建设资金主要来源于住房公积金增值和土地出让净收益的计提，保障资金严重短缺；政府缺乏建设廉租房的动力，保障对象的覆盖面低，目前的廉租房建设仅能解决极少数极其贫困的有当地城镇常住户口的家庭住房问题。
　　第三，现行住房保障制度不能解决“夹心层”居民的住房问题。现行以经济适用房和廉租房为主的住房保障制度，由于经济适用房严重不足，它实际上只能解决部分低收入困难家庭的住房问题。在现行房价下，存在着很大一部分中低收入群体，他们既无经济实力购买商品房，而又被排除在住房保障体系之外，即向上没有能力购买市场价的商品房，向下也不符合申请廉租房的条件（因为供应量少，申请条件自然较高），购买经济适用房有面临房源十分有限，从而形成住房保障制度的“夹心层”。
　　总之，长期以来，我国将住房政策与房地产政策相混淆，将房地产政策代替住房政策，过多强调通过房地产市场来调节居民的住房需求，过多强调市场效率，而对解决居民的基本住房需求的住房政策重视不够，或者说在住房保障方面的定位模糊，忽视了居民家庭最基本的住房需求，并且缺乏有效的政策支持，导致住房保障制度得不到到落实。
　　
　　二、解决“夹心层”居民住房问题的重要性和迫切性
　　
　　解决“夹心层”居民的住房问题是涉及到民生工程，体现社会公平的重要举措。保障和改善民生，是政府工作的出发点和落脚点。住房保障问题，是影响我国社会稳定的重要民生问题。在完善和健全廉租房保障制度的同时，也要着力解决“夹心层”群体的住房保障问题。对于中低收入群体而言，一部分人受保障而另一部人被政策人为地隔离于住房保障制度之外，不能体现我国的社会主义公平。在加快推进城镇化进程和建设全面小康社会的过程中，要改善中低收入群体的居住条件，实现住房小康，政府就应在解决“夹心层”居民住房上加大力度。从政府的公共行政职能角度而言，加强包括“夹心层”群体的住房问题在内的住房保障制度建设，既是政府公共服务的重要范畴，也是保障民生，关注民生的体现。在一定意义上，只有建立基本涵盖包括“夹心层”群体在内的住房保障体系，才能缩小处于不断扩大趋势的贫富差距，从而更好实现社会公平，进而最终实现国家的长治久安。
　　同时，解决“夹心层”群体的住房问题也会促进我国经济的健康发展。对“夹心层”群体的住房保障程度直接影响到其住房消费水平和消费结构，进而影响总的社会消费水平和消费结构，而存在瑕疵的住房保障制度，则会导致社会住房的非正常消费，进而对经济增长产生负面影响。“夹心层”群体在我国是一个十分广大的群体（在日本这一群体的人口占总人口的40%以上），如果住房保障制度可以在一定程度上妥善解决“夹心层”居民的住房问题，实现中低收入群体或家庭“住有其居”，就会形成良好的经济社会发展机制，社会的整体效益就会高，国家经济实力也会更加强大。
　　因此，解决“夹心层”群体的住房问题是关系到我国改革、发展与稳定大局，房地产业的健康持续发展，人民能否安居乐业的切身利益，住房货币化改革的顺利推进，以及住房保障制度完善与健全的政府民生工程，是一个迫在眉睫需要解决的问题。
　　
　　三、国外住房保障政策的实践及经验启示
　　
　　中低收入家庭的住房问题一直受到各国政府的重点关注，把其放在经济生活和社会保障的重要位置。自20世纪初以来，很多国家为了提高国民的居住水平，对住房保障制度进行了一些有益的探索，建立了较为完善的住房保障制度。研究这些国家成功的住房保障政策的经验，可为解决我国“夹心层”群体的住房问题提供参考。

　　日本的住房保障政策实践。日本的住房保障起步晚但发展很快。日本人口密度大且相当集中，地价高，住房问题较突出。总体上讲，日本政府的住房政策目标是为中低收入居民家庭解决基本住房问题，政府的资助则主要体现为向中低收入居民家庭提供廉租房和政策性住房融资。在住宅的供给中政府的支持方式主要有三种：设立“住宅金融公库”为居民个人建造或购买住房提供低息贷款；通过财政补贴来建设廉租房；设立“住宅公团”为工薪阶层提供住宅和宅基地。其中，住宅公团是为了解决中高收入者住房问题，廉租房重点解决贫困人口的住房问题，而住宅金融公库扶持的对象主要是中低收入群体，承担着住宅资金融通的职责。政府通过财政金融资金支持居民建造或购买的住房超过居民住房的40%。住宅金融公库是政府为居民住房提供金融支持的机构。作为政策性金融机构，住宅金融公库的资金主要来源于政府的财政投融资资金（包括社会保障制度闲置资金、邮政储蓄资金和简易生命保险资金等）、发行住房债券的资金、财政低息贷款等。住宅金融公库为居民购买或自建住房提供长期低息贷款，利率比商业银行贷款低30%，利息差额由财政承担，贷款的偿还期最长可达35年。住宅金融公库扶持的借款人可选择等额本息分期还款方式或等额本金分期还款方式。同时，日本许多大企业为了防止人才流失，还建立了特有的“企业内贷款制度”，为本企业内部员工建造或购买住房提供低息贷款，手续简单，利率较低且固定（一般为3%）。到上世纪末，日本居民住房问题基本上得到了解决，政府开始调整住房保障政策，自1999年后将日本把住宅公团转型为只对民间住宅建设提供服务的机构，2006年又将住宅金融公库改名为住宅金融支援机构，停止直接发放住房贷款，主要对民间金融机构的居民建房、购房贷款开展担保服务。
　　德国的住房保障政策实践。“二战”后，德国为了解决居民住房严重短缺问题，建立了广泛的住房保障制度，包括公共住宅制度、房租补贴制度和住宅储蓄制度等。其中，住宅储蓄制度是一种普遍采用的住房信贷合作制度，它通过住宅互助储金信贷社实施。住宅储蓄制度的主要特点体现在：（1）固定利率、低息互助。凡加入住宅互助储金信贷社的社员，必须履行先储蓄后贷款的义务，当储蓄达到所需贷款额的40～50%时，才有资格得到贷款。社内的储蓄和贷款利率独立于德国资本市场，采用长期稳定的低存低贷固定利率制度。（2）住宅储蓄奖励。政府对中低收入的住房贷款者根据储蓄额进行奖励，促使他们参加住宅储蓄。住宅储蓄奖励分为储蓄奖励和购房奖励两种。政府通常向住宅互助储金信贷社发放无息建房贷款，额度通常占社员建房或购房资金的60～70%，有的甚至高达90%。贷款期限一般在20年左右。此外，政府对住宅价格的有效调控，是住宅储蓄制度得以发展的一个重要外部条件。
　　加拿大的住房保障政策实践。加拿大政府十分重视居民的住房保障问题，先后实施的住房政策主要有直接建造住房、直接贷款、抵押贷款担保和抵押贷款证券化等。到20世纪60年代中期之前，为了解决退伍军人和低收入家庭的住房严重短缺问题，政府成立了加拿大按揭和住房公司专门从事住房建设。联邦政府从住房建设领域退出后到20世纪80年代后期，将住房政策的重心放到解决中低收入家庭住房问题上，即通过加拿大按揭和住房公司向为中低收入家庭建造保障住房的机构提供直接贷款。随着地方政府逐步对住房问题的重视，联邦政府削减了对保障住房的直接贷款额度，直至1992年彻底停止直接贷款。为了解决抵押贷款首期付款比例较高的问题，加拿大按揭和住房公司在联邦政府授权下建立抵押贷款担保制度，为中低收入家庭购房首付款低于30%的抵押贷款提供100%的担保，同时政府鼓励金融机构发放低首付款的抵押贷款。自20世纪80年代中期开始，为了增加抵押贷款的资金供给，加拿大按揭和住房公司开始为住房抵押贷款证券提供担保。
　　新加坡的住房保障政策实践。基于“居者有其屋”的儒家思想，1960年新加坡设立建屋发展局以解决住房问题。经过50年发展，新加坡已形成公共住屋（又称组屋）为主、商品房为辅的房地产市场格局，其中公共住屋解决80%人口的住房问题。政府资金在公共住屋建设中起重要作用，因此，居民只需用薪金的20%偿还购房贷款，就可轻松拥有一套属于自己的住房。虽然新加坡已是发达的市场经济国家，但政府仍然主导公共住屋的开发和建设，严格控制土地资源，为公共住屋建设提供强有力的土地和资金保障。优惠低息贷款和公积金政策是新加坡政府解决公共住屋问题的两个重要手段。一方面，政府以低息贷款的方式对建屋发展局进行资金支持，利率明显低于市场利率。政府对建屋发展局的贷款主要是住房开发贷款和抵押融资贷款。住房开发贷款主要用于开发项目及其运行，利率高出公积金浮动利率2个百分点，还款期20年，建屋发展局通过出售公共住屋来偿还。抵押融资贷款主要用于居民购买建屋发展局公有住屋的抵押贷款，即建屋发展局从政府获取该项贷款后，再将其作为购房贷款借贷给公共住屋的买主。公共住屋售价根据中低收入家庭的承受能力确定，不是成本价，更不是市场价。这部分亏损经政府审核后给予财政补贴。另一方面，政府通过建立良性循环的公积金制度来解决中低收入居民的住房问题。新加坡的公积金制度，是一种全面的强制储蓄制度，规定雇主和雇员都必须以雇员的薪金为基数，按照法定的公积金缴纳率资金存入中央公积金局的个人账户，用于退休、住房、医疗、教育等诸多方面。公积金通过向建屋发展局发放公共住宅建设贷款和向买房的个人提供贷款来支持“公共住屋计划”。
　　以上国家有关住房保障制度的政策目标、分类供应和住房金融等诸多实践经验，为解决我国“夹心层”居民的住房问题的财政金融政策提供一些借鉴和启示，比如：由于市场机制固有的缺陷以及住房的准公共产品属性，中低收入群体的住房问题无法依靠市场机制来解决，政府在推动住房制度商品化、社会化的同时，应义不容辞地承担起社会责任；支持“夹心层”居民解决住房问题，资金支持是关键，而政策性住房金融制度（包括融资、担保和公积金制度等）在住房保障制度中发挥着十分重要的作用。
　　
　　四、建立政策性融资和担保体系，解决“夹心层”居民家庭住房问题
　　
　　居民住房无疑属于私人产品，但是从保障全体居民“居者有其所”的角度讲，提供中低收入阶层居民的基本住房又具有公共产品的性质，是关系民生的重要领域。解决我国居民的住房问题，应该立足国情，针对不同收入群体实施不同的政策：对于富人，主要依靠市场机制提供商品房；对于弱势群体，主要通过政府供给廉租房；对于中间的“夹心层”群体，政府主要是帮助其解决住房。近年来，我国政府（包括地方政府）已经加大了廉租房建设的力度，以弱势群体为主体的低收入人群的住房问题将得到较好的解决。目前的主要问题是解决“夹心层”居民家庭的住房问题。解决“夹心层”居民的住房问题是一项系统工程，需要统筹安排公共政策。从2010年“国十条”到2011年的“新国八条”，政府增加了对房地产宏观调控力度，但并没有专门针对“夹心层”居民家庭住房出台细则。仅仅根据房地产市场变化出台短期的调控房地产新政，这种机制无法从根本上解决“夹心层”居民住房问题。因此，我国政府应借鉴上述国家成功的作法，通过一系列的财政金融政策，解决“夹心层”群体的住房问题，从而完善我国的住房保障体系。
　　“夹心层”居民往往是指有固定的工作和收入，或者因为收入不够高，或者因为工作时间不够长，不足以支付购房的首付或难以支付月供的群体。目前我国虽然已经建立了住房公积金制度，但在大多数一线城市，由于房价高，大部分职工的公积金与购房所需的首付或月供相比，可以说是杯水车薪。而且，这部分人也不能住廉租房。一方面是廉租房的数量有限；另一方面也有个社会问题。我们有必要让有正式工作和固定收入的大部分人能买得起房住。在这类人群中，相当部分的人还可能有很好的发展前景，无需政府“送礼”。政府的主要职责是，在目前他们有困难时，让他们能借到资金，最好是优惠的资金，这也是许多西方国家政府建立政策性住房融资制度的根本原因所在。因此，建议我国建立政策性融资和担保体系，以解决夹心层”居民群体的住房问题。

　　在支持“夹心层”居民解决住房问题时，用政策金融手段（包括政策性融资和担保）比政府直接投入方式（如经济适用房建设等）有许多优势。首先，它不对房地产市场产生影响，一定意义上讲，它还放大房地产市场。通过政策金融支持的居民是在市场上购买住房，实际上增加房地产市场的有效需求，有利于房地产市场的健康、平稳发展。如果采取建设公租房或经济适用房的方式，实际上是把这一人群的住房需求从房地产市场中隔离开来，减少房地产市场的需求。考虑到房地产经济在我国国民经济中的重要地位，政府在解决居民住房的同时，还必须考虑要促进房地产市场的发展。其次，用政策金融手段还可以针对不同的家庭（不同的收入情况等）采取不同的优惠政策。如对于收入较好且发展前景较好的家庭可只提供担保，而对于收入水平不高的家庭，可提供相对长期且较低利息的融资。最后，采取金融手段，政府的资金压力小，负担也相对轻。融资是有偿的，政府只需部分贴息即可；担保是以市场融资为对象的，只是在房主出现偿还困难时才发生资金负担问题。
　　用政策性融资和担保支持“夹心层”居民购房，关键要解决好资金来源、科学制定优惠政策、以及严格且法制化管理等几个问题。
　　首先，要有充足的资金来源。考虑到政策性融资和担保原则上是有偿使用，可以考虑动用国家现有的储备或积累资金，如社会保障制度的闲置资金、部分外汇储备资金等。在使用中辅以适当的财政贴息，这些资金用在住房政策性融资上的收益性与安全性是可以得到保证的。
　　其次，要科学制定优惠政策。其一是要规定进入门槛，要严格限制高收入家庭进入。其二是利用政策性融资和担保购房的面积要限制，例如人均50平方米左右。其三应规定任何个人一生中只有一次享受的机会。其四是对于可以享受政策性融资和担保的家庭，要根据不同的家庭情况确定优惠政策，可以分为若干个档次，有的只是提供担保，融资中也应根据情况在利息和期限上分为若干个档次。这里的家庭收入情况怎么确定，也是一个复杂的问题。例如，同样的收入水平，在不同的城市其购房能力是不同的。我认为可以用家庭月收入与当地普通商品房的均价比作为指标，根据比例大小确定优惠措施。
　　最后，严格的法制化管理是政策实施的根本保障。政策性融资它首先是政策性的，它属于政府与市场的交接点，不严格管理，很容易被扭曲，这方面的教训我们很多。因此，对于政策性融资机构的管理，要严格且法制化。其一是优惠政策法制化。也就是说，什么人不能进入，什么情况下只能提供担保，针对什么家庭情况提供什么样的融资（利息及期限等），以及如何处理相关程序等问题均应在法律中明确规定。法律要公开且加大宣传力度，让全体居民都了解，申请者可以依法维护自身利益。其二是机构实行准公务员管理，不赋予其盈利或自负盈亏的职责，机构的主要任务就是依法提供服务。

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