关于档案违法惩戒的研究

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　　【摘要】近年来，总会听到一些有关档案造假、损毁等案件。档案信息作为一种原生信息，所包含的内容涉及社会生活的方方面面，一旦它的原始记录性遭到不合法破坏，必然会造成无法弥补的损失。档案违法惩戒是档案执法的重要内容之一，对保障合法的档案所有权、维护正常档案的工作秩序有着重要作用。因此，为了维护档案的真实性与完整性，打击档案违法行为是必要措施。
　　【关键词】档案;违法惩戒;依法治档
　　一、我国档案违法惩戒的现状
　　（一）法律法规文件缺乏。20世纪80年代，我国开始了大规模的立法工作，到现在已历经30多年，大部分法律法规得到了完善和修正。而以《档案法》为核心的档案法规体系也已基本形成。档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章法律文件共同构成了目前的档案法规体系。目前在整个数据库中含有档案内容的有28部法律文件，而这里面仅《档案法》和《会计法》中含档案违法惩戒内容。余下仅《中华人民共和国公证法》《中华人民共和国种子法》《刑法》有档案违法惩戒条款，因此我国仅5部法律法规含有档案违法惩戒内容。
　　（二）档案惩戒措施有限。法律自身所能发挥的作用是较有限的。在国家的支持和支撑下，执法极大地发挥了调节社会关系、维持社会秩序的作用。以法律的作用而言，违法行为的发生一旦出现，执法部门只有做到有法可依，执法必严，才能有效遏制违法行为。在目前，档案管理部门具体来说主要采取了两项措施：1.行政执法权。法律赋予了行政管理部门行政执法权，而档案执法部门就是通过这种方式来履行自己的职责。以档案行政执法工作为基础实施档案违法惩戒。档案行政管理机关是实施档案违法惩戒的主体，主要参与的工作是组织和参与档案行政执法工作。从组织结构看，我国在各个行政层级都有专门处理档案违法案件的事务部门，这样的组织结构和行政机关设置，在一定程度上保证了档案违法惩戒公平、公正的发展。2.行政执法检查。执法检查是我国的一项重要法律监督制度。执法检查的主要目的是发现并解决执法过程中遇到的问题，同时发现一些不完善的法律内容。执法检查的主要流程包括组建执法检查组、实地调研找出存在的问题并分析原因、提出整改意见。近年来，我国档案工作者将众多实际案例所积累的成功经验进行汇总，并通过适当的形式，传达到各档案部门。使得全国档案部门之间有了横向交流，大大提高了我国档案违法惩戒的总体水平。
　　二、目前我国档案违法惩戒存在的问题
　　（一）法律条款内容不严谨。尽管档案法律规范性文件均明确了档案工作的强制性规定，但并未明确可以执行的措施。这充分说明现行法律内容存在不严谨之处，严重影响了档案的法律效力。而产生这种现象的原因在于制定档案违法惩戒工作缺乏统一性。应当通过规范统一性的指导，促进形成规范性法律文件的内在一致性，同时也确保了与《档案法》和《实施办法》不相抵触。立法上的缺陷会影响执法领域及执法效果。除此之外，立法上的不规范还可能造成诸如执法者自由裁量权过大、同一性质的档案违法行为由于实施惩戒部门的不同而失去法律一贯的人人平等、公平、公正的原则。
　　（二）执法环境因素影响大。任何工作执行的前提都是以大环境为基础的，思想观念尤为重要。当前可从两个方面来分析：1.内部。档案工作者执行力不强。从各级档案行政管理部门的管理层到档案员，都未真正从思想上树立起依法治档的观念，导致档案行政执法者在思想上未引起足够的重视，认为该项工作可做可不做。而执法工作者在长时间内未通过接受执法、处罚等形式的警醒，也致使其工作态度不认真，不管不顾档案相关法律，知法犯法。2.外部。社会档案意识和法制观念淡薄。档案执法依法治理会受到社会外部环境的巨大影响。不得不承认，我国与欧美国家相比，档案意识还是十分薄弱的。暂且不说是否有很多人知道《档案法》，更多的是不懂得利用档案法律法规来维权。社会档案意识和法制观念的淡薄，使得档案行政执法缺少良好的执法环境氛围，这种情况下依法治档成为一句空话。
　　（三）执法依据不够完善。1.《档案法》存在硬伤。主要体现在行政处分的实施、违法行为的发生地、法律条款等的不具体方面。2.档案立法存在空白区。尽管我国正在进行档案法规体系建设，效果还可以，但档案立法依然存在空白区，仍需法律依据来解决很多实际问题。相比档案工作的实际需要，我国的档案立法工作存在严重的滞后性。3.档案法与其他法律法规存在冲突矛盾。除了与《宪法》保持一致，《档案法》还需要与其他法律法规保持一致，不能有冲突矛盾。但我国现有档案法律法规与现行的许多其他法律法规存在冲突矛盾。4.档案法律在执法程序、规范上不明确。大部分档案行政法律法规是从实体方面规定，而程序方面的规定甚少，这是目前我国法律体系的一个特点。因此，档案行政执法人员在进行行政执法工作时容易出现许多疏漏。
　　（四）执法队伍建设滞后。目前，由于绝大多数执法人员并非科班出身，不具备相应的专业背景，导致有法律专业背景或从事法律工作的专业人士少之又少。受当今信息化时代的影响，提供档案信息服务的要求也越来越高。档案行政执法工作人员招录主要采取笔试与面试相结合的方式，在選拔资格方面，具备法律专业常识也是非常重要的一项规定。与别的专业部门的对比，如公安局、法院、财税局等，招人时对专业要求显然没有那么严苛。笔者认为，档案部门对于专业人才的渴求以及对执法队伍的建设意识在选拔和招录过程中应该更加具体、明确。
　　三、完善档案违法惩戒的对策
　　（一）加快法律法规的建设完善进程。1.做好立法补充工作。档案法律法规在立法方面仍然存在一些空白区。虽然这些规范性文件的效力以及法律效力不如《档案法》，但在实际的执法工作中却更具实际操作性。为弥补档案立法的空白，制定配套性的法规及规章，可以有效促进档案事业的发展。2.树立立法创新观念。制定法律法规者的观念可以决定法律的内容和施行力度。尊重立法的客观规律，以此作为前提，在档案立法的技术上多做努力，能够促进档案立法的良性发展。我们必须清楚认识到，任何一种权力都有被滥用的潜在危险，潜在危险一旦变成现实，立法权这样巨大的权利，便会影响整个法律法规的制定和实施，更进一步影响档案违法惩戒的立法执法。除此之外，我们必须树立立法观念，遵守立法原则，从源头上避免立法领域的专制，保证所立之法的公平公正。 　　（二）提高社会档案意识和法律意识。1.加强档案普法宣传。只有先知法，才能谈懂法、守法和用法。《档案法》自颁布实施已经有30多年，无论从哪个方面看，它的影响力都是有限的。《行政法》《环境保护法》等常见的法律法规容易被公众想到，但大部分公众却不知道《档案法》的存在。档案行政执法难的部分原因也是由于公众基础薄弱。因此，加大档案法律法规的宣传力度，让社会对档案行政执法工作产生更大的认同感，是执法工作顺利进行的有力助手。2.增强公众档案意识。一是通过档案利用工作，体现档案价值。社会档案意识的形成来源于档案在社会上的作用，而提高社会档案意识的根本途径是提供档案利用工作。切实做好档案提供利用工作，把一些档案中隐藏的信息提供给社会其他工作需求者，最终实现档案的社会价值。二是缩小公众与档案的距离。如何使公众认知到一个事实即档案是社会的共同财富，通过法律渠道利用档案是每个公民的权利。通过将档案所包含的信息更多地展示在社会公众的面前，发挥“档案信息联络员”的作用，才能促进档案执法顺利进行。
　　（三）规范与健全执法体系。1.规范档案执法程序。受传统思想的影响，档案工作者并不重视执法程序，使得在执法过程中经常出现违反法定程序的情况。应通过明确和理顺档案行政执法程序，保证档案行政执法的工作，为违法惩戒措施做好基础性的工作。监督检查是行使行政权力的重要途径之一。档案监管部门可以从各地已经归档的档案项目中抽取问题进行调研，从而发现在档案行政执法过程中出现的空白区域，从中找到档案工作中较为薄弱的地方进行弥补改正。2.建立健全执法机制。设立清晰的目标，明确各项任务的责任领导、单位和完成时限，并按照目标导向完成任务是执法工作的必要程序。对于档案行政执法人员，奖惩分明是提高工作效率以及增进法律法规工作进程的重要措施。将执法质量和效果与年度考核挂钩，使执法人员能在完成这项工作中始终保持一个较高的积极性。同时，对于档案行政相对人，在年底可以对当年的所有档案工作单位进行盘点，评选出优秀档案工作者或者优秀档案单位，创造并且优化良好的档案行政执法环境。
　　（四）加强档案行政执法队伍的建设。1.加强业务培训和资格管理。对档案行政执法人员的培训与教育务必引起足够的重视。档案行政管理部门通过执法的过程，要做到发现问题总结经验，不断改正失误，使执法人员和执法水平更上一个台阶。实行严格的资格管理制度，与提升业务水平同样重要，因此还要加强组织管理，对执法人员实行严格的资格管理制度，监督并定期考核，始終保持档案执法队伍的专业性，逐步建立健全业务培训资格管理制度，持续监督和反馈相关的执法工作。2.规范职业准入和考核。档案管理工作是一项服务于全社会大众的基础辅助性工作，因此档案行政管理部门应该采取相应措施，提高职业准入门槛，增加招录的成本投入，制定相关职业准入机制，引进一批高素质的档案行政执法人员。除引进本行业专业人才外，还要对执法人员进行定期考核，实施考核准入、考核淘汰制，通过考核的人员才可参与档案执法上岗，未通过者不得参与档案行政执法工作。
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