浅论农村土地承包经营权制度
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【摘要】随着《中华人民共和国物权法》的颁布,农村土地承包经营权被明确界定为用益物权。它的成立以土地承包经营权合同生效为前提,而不是以登记为生效要件,登记造册是作为对承包经营权予以确认的程序。对于土地承包经营权的流转该法只有第128条、第129条、第133的原则规定,从而具体规定依旧依据《中华人民共和国农村土地承包法》。农村土地归农民集体所有,即农村集体经济组织所有,农民只是享有使用权,农民仅凭使用权很难有话语权,从而土地利益易被其他各利益部门掠夺,挫伤农民的积极性。土地流转不畅也造成了资源浪费和低效配置,从而进一步严重影响农民的再就业,城乡差距也继续拉大。
【关键词】土地承包经营 土地产权 改革
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1003-8809(2010)-08-0006-01
党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的要求在于鼓励农民加大对土地的投入,改善农业生产条件,促进提高农业生产效率和土地产出率。“以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制”作为我国农村基本经营制度,30多年的实践也证明了它的正确性。依《农村土地承包法》的规定,农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。从而更加明确我国土地管理方面的两种所有制权利的不对等:一是国有土地,另一是农村集体土地。在实际操作中,法律规定只有国有土地才能直接进入商业出让市场,如建设用地使用权的规定,农村集体土地不能直接进入土地市场,只能通过国家征收变成国有土地后才可以进入土地市场。农村土地归农民集体所有,但对“集体”的界定存在争议。由于实际的农村集体经济组织不复存在,农村县、乡(镇)、村的基层政权组织成了事实上的土地产权所有者。所有权主体虚置,土地的占有权、使用权和支配权被层层分解,国家作为超经济主体对于土地享有更广泛的自由裁量权,控制、处理农村土地,如国家公权力机关过度征用土地,国家征收农业用地用作建设用地等。这样使农民失去土地又得不到充分的补偿,造成农民的失业,农村剩余劳动力向城市拥挤,加重城市的负担,倡导的城乡一体化的步伐更是举步维艰。
《物权法》第60条实质规定了农地所有权的主体,即谁来代表农民集体行使所有权。对于家庭承包取得的农村土地承包经营权采取债权意思主义,而此种方式下农村土地承包经营权的互换、转让却采取登记对抗主义;对于其他方式(招标、拍卖、公开协商等)取得的农村土地承包经营权的设置及变动采取登记生效主义,自相矛盾的规定造成农村土地集体所有权的不确定性和农户土地使用权的频繁调整。第125条明确了土地承包经营权人享有的基本权利,此规定进一步明确了土地承包经营权的物权属性。第126条规定了农村土地承包经营权的存续期间,本条规定的是法定期间,不得随意变更。在承包期届满后,由土地承包经营权人按照国家规定继续承包,从而有利于保障广大承包经营者的利益,鼓励承包人继续向承包地进行资金、劳力和农田基本建设等方面的投入,促进农业、农村经济和农村社会的发展,使农民可以坚守自己的产业、发展自己的产业,不必全向城市拥挤打工,可以减轻城市的负担,也是有利于城乡一体化进程的。
如前所述,农村集体土地不能直接进入土地市场,只能通过国家征收变成国有土地后才可以进入土地市场。《物权法》第42条、第132条是关于承包地被征收,土地承包经营权人有权获得补偿的规定。其中,被征收农民的社会保障费用,按有关规定纳入征收补偿安置费用,不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。虽然修改后的《土地管理法》已经根据当时的情况,提高了征地补偿标准,但法定的补偿标准仍然偏低,难以解决农民失去土地后的长远生活保障问题。从而,鉴于我国目前在土地征用中存在诸多问题,以及今后在城市化进程中规范征地行为和更好地调整土地征用关系的需要,笔者建议随后的我国的征地改革的进程应当在立法上坚持公有制原则、保障发展原则(保障“国家建设必需土地”)、妥善安置原则(对被征用土地者的生产和生活的安置)、继承创新原则(吸收国际上的成功经验与我国具体国情相结合),真正做到为农民做长远的打算,保障他们的生活安乐。
随着经济的发展,城市化进程的加快,国内一直关注的“三农”问题迟迟难以解决。现有的农村土地承包经营权制度本身存在严重的弊端,并且立法的滞后性又不能及时弥补给农民造成的损害。集体经济组织与农民之间的权利义务不够明确,两者的关系在法律上没有加以规范化,致使农民利益受到集体及其代表的侵害,使得农民与集体经济组织之间产生矛盾,互不信任,难以实现合作经营。对于农村土地承包经营权的流转问题,《物权法》第128条和第133条都有规定,《决定》中提出加强土地承包经营权流转管理和服务。建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。发展多种形式的适度规模经营。对有关农村土地流转问题指出了明确的方向,这无疑给农民吃了一颗定心丸。然而依据《物权法》第60条的规定,对于两种不同情况下的土地承包经营权流转的法定流转形式的生效要件却规定不同,实践中又难免会造成对农民权利的损害。我国的城乡二元制度下,农民有时另可抛荒原承包土地也不愿依法流转土地,随后进程务工,造成农民工的就业、子女的教育、医疗、住房等方面不能享受与城镇居民同等的待遇,从而城乡一体化很难真正的予以实现。
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作者简介:汤琪(1987~ ):女,安徽铜陵人,安徽大学法学院2009级法学硕士,研究方向:民商法。
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