论激发公众参与城市规划的主动性
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作者: 马小英,周国艳
摘要：公众参与在城市规划中具有重要作用，在许多论文中研究者都试图在寻找一些公众参与城市规划的途径和方法，但这些方法和手段我们都是站在规划师的角度在替公众想办法，试图使市民更多的参与，但在具体的参与中市民的主动性起着重要的作用，试图从利益相关者的角度考虑，探讨怎样增强公众参与城市规划的法制意识，加强法制宣传，增强公众的维权意识，变“被动参与”为“主动参与”。
关键词：公众参与；城市规划；“主动参与”
中图分类号：F29文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）12-0161-02
一、公众参与城市规划的重要性
首先，从城市规划编制的角度看，城市规划影响着居民的生活、工作、学习等各个方面，规划师或其他组织和个人都不可能对作为一个整体的市民利益有完整、精确的认识，而对自己生活环境最熟悉的也莫过于居住在其中的居民，他们不仅有权利而且有义务对自己的居住环境提出改进方案。只有在规划初期就让市民们参与到规划中来，才能充分代表他们自身的利益；其次，从城市规划的实施角度来看，如果没有各个利益群体的一致赞同，规划就很难实施，通过公众参与可以使城市规划更好的实施，满足市民自治的要求，进而促进民主的思想；鼓励市民去支持政府，以维持社会安定；确保政府维护“公共利益”，不受“特别利益”的影响，可以避免精英的绝对统治；再次，公众参与是建立和谐社会的最重要途径，公众参与可以在一定程度上解决当前城市拆迁中出现的“钉子户”和暴力拆迁问题，没有公众参与的城市规划必然导致大量的上访和暴力抗争，强拆是造成城市居民与政府冲突和社会不稳定的重要原因。有事先的公众参与，就不容易有事后的暴力抗争。最后，公众通过参与涉及城乡居民日常生活和切身利益的城市规划编制和实施的全过程，也可以对行政权实施有效的监督和制约，从而增加规划编制的透明度和合法性，减少矛盾的发生，防止矛盾的激化。
二、公众参与的法律地位
根据中国《宪法》第2条规定，“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”通过对宪法这一条的解读，我们可以得出，公民具有参与国家事务的权利，而且在依照法律规定的权限下，可以通过各种途径和形式，参与到管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的具体工作中来。《宪法》第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”通过这一条款我们可以得出，国家工作人员应该组织听证会、论证会等形式，听取人民的意见和建议，人民也有权对规划及政府的工作具有监督的权利。
2008年1月1日正式施行的《城乡规划法》第26条规定，“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”此条更加明确了公众参与城市规划的方式、程序和公众参与的法律地位，也标志着在中国公众参与被纳入了正常的法制轨道。
《城乡规划法》同时也规定了社会公众对城乡规划实施的监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督，城乡规划行政主管部门有责任将城乡规划实施管理的各个环节予以公开，接受社会的监督。单位和个人有权监督、检举和控告违反城乡规划的行为和随意侵犯其基本权利的行为，城乡规划行政主管部门应制定具体办法，保障公民的监督权。
三、中国城市规划公众参与存在的问题
中国于20世纪90年代，在城市规划领域中开始引入公众参与机制，历时十余年的发展，规划工作过程中已有一定程度上的公众参与，在规划编制、规划审批和规划实施阶段的工作中都提倡公众参与，但在具体工作中少有公众参与的实质性作用，大都仍停留在形式化的表象运作阶段，如采用一些规划展览会、一般的问卷式民意调查或听证会等形式上，远没有实现真正意义上的公众参与，具体的问题有以下几点：第一，公众参与的方式太过形式化，多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段，有的甚至在批准后才公示一下，搜集到的公众意见很难反映到成果中，似乎只是让公众了解到“以后城市会建成什么样子”，而不是让公众参与到其中，公众参与成了一种宣传方式，规划的制定、决策和实施中并没有真正意义上的公众参与；第二，公众的主观意识和积极性不高，缺乏对公众规划意识、规划知识的教育，全凭公众的兴趣去参与而不是凭责任感去参与；第三，公众的范围界定不清，相关专家或非政府研究机构专家的参与并不是真正意义上的公众参与，他们只是表达了自己或自己代表的一类人的意见，而且他们提供的仅仅是技术层面的支持，而不是社会各方利益的代表；第四，法律的强制性保障欠缺，中国的《城乡规划法》虽然规定了一些城市规划编制中所要进行的公众参与。
四、变“被动参与”为“主动参与”
第一，要加强宣传和教育，增强公民的法律知识和维权意识。中国是社会主义国家，人民是国家的主人，公民要认识到自己的主体地位，认识到个人的权利受到法律保护，公众参与城市规划不仅是公民的权利，也是一项义务。为更好的贯彻《城乡规划法》，使城市规划更加合理，就需要使公众了解到自身在城市规划中的权利和义务，加强法制宣传，使公众了解到城市的建设是每个市民的事，关系到每个公民的切身利益，应积极的投入到工作中。
第二，平时要做足功课。《城市规划法》已经规定规划草案必须要有公开展示，但实际上一些地方目前最多是在规划大厅搞一个公告、展示。公众看不到也看不懂那些规划图纸，没有动员、激发和用公众可达性的方法，做公众参与就不可能有真正的公众参与，而是“公众听证”。笔者认为，应该在日常的生活中加强这方面的宣传和教育。诸如借助广播、电视、网络及社区宣传栏普及城市规划的相关知识，使市民对这一行业不再很“陌生”，不再有“事不关己高高挂起”的感觉。这样在遇到具体的城市规划工作时不会有“临时抱佛脚”的感觉，在具体的工作中再开展听证会、展览、收集意见等形式时，公众不会有想参与，但很难参与的感觉。而是一种积极维权的意识，这样一些具体的参与形式才能更好的发挥作用。
第三，公众参与的意见采纳情况应该公开，使公众了解到他们的参与有什么作用，适当的对一些采纳了意见的公众给予物质和精神上的奖励，这样会更加激励公众参与的积极性，只有公众参与的热情高了，才能做到广泛的公众参与，才能使公众参与的作用有实质性的突破，才能由“量变”达到“质变” 。维护私权的公众参与活动是“自下而上”发展的，对城市规划具体行政行为的参与是各利益相对人自发产生的，是“自下而上”自发地发展的，中国目前出现的“钉子户”、“暴力拆迁”等一系列问题是非常尖锐的、情绪化的“公众参与”浪潮，这是市民“不满现状”、“忽视市民利益”的结果，在这种情况下必须要下放规划权利，满足市民自治的要求，以增加市民的信任，去对抗市民的离心倾向，公众参与也被用作解决这些不满的一种手段。
第四，公众参与不是政府部门的施舍，而应当是法律赋予的权利，城市规划中的征地拆迁问题将促使公众由“被动参与”到“主动参与”。因此，对于涉及到征用农村土地、城市旧城改建的规划项目，应建立利害关系人参与听证制度，利害关系人有权提出对有关城市规划举行听证会的要求。这样，作为利害关系人的农民和市民的公众参与积极性肯定大大提高。这点在《城乡规划法》中也有相关的规定，第五十条规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”
五、结语
公众参与城市规划是社会发展的必然趋势，在许多论文中研究者都试图在寻求一种让公众参与更有效的途径和方法，也指出了实践中的具体做法，诸如在规划编制阶段的听证会、规划志愿者、问卷调查等，在规划编制结束的公布、公告、展览、网络媒体手段的借助等，在规划实施阶段的公众举报监督等手段。但要想这些途径和办法有效的实施，其决定权还是在“公众”，公众参与的热情是否高涨，积极性是否大，都决定着参与的成败和效果。当然，“公众参与问题并非是规划工作本身所能解决的问题”，因此，建立和实施城市规划公众参与制度，并不是规划师一相情愿就能实现的，需要社会经济、民主政治的发展背景为基础，随着社会政治的进步，公民维权意识的提高，我们相信公众参与不会是规划师找着公众去参与，而是公众主动的反应自己的意见，使参与成为真正意义上的“主动参与”。
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