基于主体功能的区域协调发展研究
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作者: 孙卫青 胡 友 强始学 白 燕
摘要：主体功能区规划作为促进区域协调发展的重要举措，期望通过主体功能区建设来推进形成区域协调发展的新格局。运用因子分析法对新疆生产建设兵团(以下简称兵团)26个自然区域的资源环境、现有开发密度和发展潜力进行系统分析，初步确定了兵团范围内不同资源环境、开发密度和发展潜力组合对应的空间开发功能类型。并针对不同类型区设计了不同的分类指导建议，为引导空间开发秩序向健康协调方向发展提供了对策参考。
关键词：兵团区域；主体功能；协调发展
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2009)12-0136-02
立足国土空间自然状况，针对国土开发中的突出问题，应对未来诸多挑战，中国目前正在着手积极制定主体功能区规划，最近即将出台，其作为促进区域协调发展的重要举措，期望通过主体功能区建设来推进形成区域协调发展的新格局，以便针对不同类型区进行分类指导，引导空间开发秩序向健康的方向发展。
一、兵团区域发展差异分析
1 指标体系设计
我们以兵团环保局划定的35个生态功能区中的26个现已承担兵团绝大部分经济社会功能的自然地域作为研究的基本单元，综合考虑国内外学者研究成果，并结合兵团实际情况。选取了11项分析指标：其中，反映资源环境承载力的有水资源总量、人均水资源量、耕地面积、人均耕地面积；反映现有开发密度的有生产总值、人均生产总值、职工总收入、职均收入、人口密度；反映未来发展潜力的有：非农产业增加值占GDP比重、全员劳动生产率。
资源环境是兵团绿洲经济布局的“瓶颈”因素，是进行主体功能区划时首先考虑的因素。如果资源环境状况差，就要定为限制或禁止开发区；即便资源环境状况比较好，若发展潜力太低，也要适度开发；如果资源环境状况和发展潜力的条件都满足，高经济密度区就甄别为优化开发区域，否则甄别为重点开发区域。
2 兵团主体功能区的划分与甄别
基于PCA主成分分析法，用SPSS13.0软件进行分析，得出：2005年兵团各区域在资源环境、现有开发密度和发展潜力方面均存在差异，其中资源环境的变异系数为249％，差异最大。现有开发密度和发展潜力的变异系数分别为47％，和36％，差异相对较小。聚类结果如下：(1)资源环境较差的区域共有11个：六师北塔山区和土墩子―奇台区；七、九、十师萨―塔山山地；十三师巴里坤―伊吾盆地和哈密盆地；四师七十九团婆山南坡草原和昭―特谷地草原区；一师四团谷地绿洲区；十二师二二一团吐鲁番盆地；三师喀什三角洲：三、十四师昆仑山荒漠区。资源环境优良区域共有3个：六、七、八师中西线垦区；十师一八四团输水工程南部和十师额一乌河绿洲区。资源环境一般区域共有6个：九师塔城盆地：十二师乌市城郊区；四师伊犁河谷平原；三师叶尔羌河平原；十四师皮山―墨玉绿洲区；二师且末―若羌绿洲区。资源环境良好区域共有6个：五师精一博古地绿洲区；二师焉耆盆地绿洲区、库尔勒垦区和塔河下游绿洲区；一师阿克苏河三角洲和塔河上游绿洲区。(2)26个区域经济密度都不高，均为较低或较高经济密度区域。(3)发展潜力低的区域共有9个：六师北塔山区；九师塔城盆地；四师七十九团婆山南坡草原、伊犁河谷平原和昭―特谷地草原区；二师塔河下游绿洲区：三师叶尔羌河平原；十四师皮山一墨玉绿洲区；三、十四师昆仑山荒漠区。其余区域为中、高潜区域。
按照分区依据，结合兵团屯垦戍边的实际需要，资源环境类别在一般及以上可以认为能够支撑社会经济发展；开发密度类别在较低或较高可以认为经济密度还没有达到完全饱和；发展潜力类别在中、高潜型可以认为有潜力发展经济。兵团各主体功能区域划分如下：重点开发区域集中在天山北坡经济带、南疆铁路沿线或大型河流沿线等10个区域，资源拥有量和经济社会发展基础都在兵团占绝对优势：GDP占兵团的72％，人口占兵团的60％，非农产业比重最高。水资源占81.7％，耕地占93.7％。限制开发区大多位于南疆或北疆边境的偏远地区，交通不便，制约了发展潜力，但由于它们都处在大型河流或沿边区域，资源环境状况尚好，可以通过创造条件，待发展潜力提高后再加大力度开发。禁止开发区的11个区域均位于环新疆的边境地区，资源环境条件差，应给予优先保护，以保障新疆的生态安全，同时加大公共服务供给，使其更好地履行屯垦戍边历史使命，促进社会和谐。
二、基于主体功能的兵团区域协调发展对策建议
1 制定覆盖各区域的国土空间功能规划
当前，兵团要摸清各垦区基本资源环境、现有开发水平和未来开发潜力等状况，为全局性的区域规划做好基础性工作；其次，要积极参与国家目前正着手进行的主体功能区规划，在国家层面的划分框架下，准确识别兵团的问题垦区及存在的主要问题，与国家保持一致，并从兵团存在的特殊性意义角度出发，积极保持与国家相关部门机构的联系与沟通，争取国家对兵团问胚垦区的更多关注和更多支持；最后，制定好“十二五”乃至今后更长一段时期内兵团区域经济发展战略，坚持在“加快培育能够有效发动和带领兵团整体经济更好更快发展”思路指导下，按照“经济、科学和有重点”的原则布局经济，并辅之以配套的实质性鼓励支持政策，真正实现“有较强集聚效应的极点带动兵团经济整体快速前行，最终实现兵团垦区经济协调发展”的美丽蓝图。
2 根据区域资源环境承载力和比较优势，确立合理的产业分工体系
天山北坡经济带具有较强的资源环境承载能力，经济增长和开发的潜力大，适合集聚人口和经济活动，应加快推进农业产业化、新型工业化和城镇化进程。加快建设“三大基地”，推进农业现代化进程，建成全国节水灌溉示范基地、农业机械化推广基地和现代农业示范基地。充分利用兵团大农业优势和新疆矿产资源优势，集中力量重点发展农牧机械、食品饮料、纺织服装、矿产开发、新型建材和氯碱化工等六大产业；主动承担疆内产业发展的空白点，引领和带动兵团整体经济不断向更高层次和水平迈进，继续发展成为带动兵团经济社会发展的龙头和兵团有效参与国内外竞争的主体区域。南疆和边境经济带要根据自身资源禀赋优势，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业和生态经济，培育专业化的优势特色产业带，在市场需求多样化过程中形成自己的差别化产品，努力增强自我发展和戍边能力。
3 实施分类管理的区域发展政策
要充分运用中央和自治区给予的财政税收优惠政策，引导社会资金投向天山北坡经济带鼓励发展的产业和重点建设项目，促进产业结构优化和升级；建立用于天山北坡垦区经济带重点发展的产业基金，加快推进新型工业化、城镇化和基础设施建设，要给予石河子、五家渠建设可加优惠的财税政策。要主动向国家有关部委汇报衔接，加紧落实和完善中央及自治区对兵团实行的各项财政税收优惠政策，尤其要尽快落实国发[2007132号文件的支持政策，明确对欠发达的
南疆和边境经济带财政转移支付的标准、方式和规模。通过规范的转移支付制度，不断增强其提供公共服务的能力，平衡与其他垦区的公共服务水平，加快缩小与天山北坡垦区经济带的差距。兵团要适当调整财务支出结构，加大向边境和南疆困难地区的倾斜扶持力度，同时要动员全社会力量，整合各类资金、资源，形成国家、兵、师、团、职工个人和全社会共同投入的机制和合力。
在投资政策方面，要优先支持天山北坡经济带支柱产业、主导产业的发展，城市、重点小城镇及工业园区的基础设施建设，更好地发挥产业和人口集聚功能。充分利用好自身的区位优势，不断改善投资结构，优化投资环境，推动本垦区产业结构优化与升级，促进经济增长向质量型和效益型转变，实现经济有效增长；重点支持南疆和边境经济带的公共服务设施建设和生态环境保护，逐步缩小与其他垦区在公共服务和生活水平上的差距。
在人口管理政策方面，天山北坡经济带要积极吸纳区域外人口，促进其本地化，不断加大人才引进与开发，优化人才结构，加大培训力度，提高劳动力素质，积极加快重点城市和城镇的建设，为人才资源利用与开发搭建平台；边境经济带要努力改善职工群众的生活质量和生活水平，遏制人口不断流失的趋势，稳定或适当扩大职工队伍。南疆经济带要加大基础设施建设，鼓励人口流入，不断壮大与兵团历史使命相适应的职工队伍。可以有计划引进和接收在新疆服兵役愿意留在兵团的复转军人以及部分新上岗的兵团老职工子女，吸纳部分愿意参加兵团建设、素质较高、符合招工条件的兵团以外劳务工，补充和扩大兵团在南疆的职工队伍；鼓励大中专毕业生和复转军人到南疆工作。
4 创新政绩考核标准，重构领导干部的考评体系
兵团各区域具有不同的资源环境承载能力、发展现状和发展潜力，今后发展的重点和要求不同，因而对不同区域行政部门的政绩考核和干部考评的侧重点和内容也应有所不同。对天山北坡经济带的大多数垦区来说，要重点综合评价其经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等。南疆经济带和边境经济带的大多数地区来说，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化、城镇化水平的评价；要因地制宜地制定发展目标，适当放慢增长速度，为保护好生态环境也可以保持零增长或负增长，以增强兵团整体可持续发展能力，保证全局利益的最大实现。对处于生态敏感区的特殊垦区，如水源涵养、荒漠边缘的水土保持区，主要评价生态环境保护情况。
责任编辑 陈丹丹
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