我国农村土地经营权制度的变迁与建构

来源:用户上传      作者: 甘丹丽 田 强

　　【摘要】 从不对称的土地管理到商品化运转中国农村土地权利,党的十七届三中全会建设性的提出这一农村土地新政策,也可理解为城市化的一种新路径。以新制度经济学视角,对农村土地制度变迁的成因及动力进行分析,同时以宜昌为案例进行实证研究,理论联系实际,对我国农村土地经营权制度进行了建构。
　　【关键词】 农村土地;经营权;新制度经济学;制度变迁;制度建构
　　
　　面对全球金融危机,中国必须实现从外向经济向内需经济体系转型,而农村生产力的再造作为焦点之一,伴随城乡一体化的发展,就更需要以集体土地使用权为触媒向广大的农村提供巨大的货币流动和财富利益,以扩大内需市场和提高内需消费能力。在这个关键时刻,中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:在依法、自愿、有偿的前提下,土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权。这就将土地经营权市场化作为改革的前提,以此促进土地、资金、技术等生产要素的重新组合和优化配置,以及农业生产经营规模化发展,实现土地产出效益和农民收入的最大化。
　　一、我国农村土地经营权流转制度成因分析
　　“三农”问题一直是我国各个时期的核心问题之一,如果说在革命战争年代,强调农民问题是为了实现政治动员,那么建国后直至现在强调“三农”则是为了达到亨廷顿所说的政治稳定。改革开放30年,农村改革主要有三大成就:一是培育了以农户家庭为主的微观经济主体;二是建立和培育了市场机制;三是提出了统筹城乡经济社会发展的方略,土地制度则贯穿着农村改革的始末。
　　(一)农村土地经营权流转制度的新制度经济学视角分析
　　新制度经济学的理论为在现阶段为什么必须坚持农村土地集体所有,以及在农村土地集体所有制的前提下为什么要实行经营权流转提供了坚实的理论基础。其关于交易成本等社会资本问题的研究认为,制度决定着经济绩效,制度是一种博弈的内生规则,制度的稳定状态即是制度参与者的博弈的纳什均衡状态。诺思的制度变迁理论认为,在初始制度均衡中,由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的潜在收入增加时,就会使制度变迁的收益大于成本,形成了制度的非均衡,从而发生制度变迁,形成新的均衡。第一,当原有制度安排无法推动经济增长和社会发展时,往往会激发新的、相对完善的制度出现,这一制度状态可以称之为“僵滞阶段”,它是制度变迁的起点。第二,制度创新是制度僵滞合乎逻辑的发展阶段,没有制度创新的出现,制度变迁就不可能有实质性的演进。第三,创新制度一旦被确定为全社会和国家所认可的基础性制度,旧制度规则被彻底修正,制度变迁才告完成,此时制度处于“帕累托最优阶段”,即“制度均衡阶段”。
　　(二)土地制度变迁的历史原因分析
　　根据新制度经济学理论分析,我国现阶段农村土地制度变迁应处于制度创新阶段,需要创新才能推动经济增长和社会发展。而在我国特有的国情下,一些正式性和非正式性因素的综合促成了这种创新。解放前,我国实行农地私有制,农村土地权属明晰,但分配极度不平衡,少部分“地主与富农”占有大部分土地,大部分普通农民占有少量土地。基于这一现状,新中国成立之初,中央政府就依《中华人民共和国土地改革法(1950)》在全国实行了农村土地改革。尽管土地改革后的中国依旧实行的是农地私有制(1949～1952年),但土地的分配不平衡问题得到一定程度的缓和,获得分配农地的农民,产权得到法律保护,农村土地的权属非常明晰。随着土地制度改革的完成,国家通过社会主义改造,到1958年的农村人民公社制度的正式确立,农村土地由此也由私有制转为一种公社所有制或农村集体所有制,农民成为公社或集体的一份子,不再独立享有农村土地所有与使用权,但人民公社制度的建立与运转并非一帆风顺,加上3年自然灾害,国家被迫于1962年将部分农村土地使用权归还农民,但所有权留在集体。此时《宪法》明确规定,农村土地集体所有制实行“队为基础,三级所有”,在法律规定条件下,国家有权收归国有。事实证明,这种土地制度下,难以发挥土地的最大效益,难以调动农民从事农业活动的积极性,更难以实现农业的现代化。
　　改革开放使中国农村土地经营制度由集体统一经营转向农户家庭经营,农村土地所有制的性质并没有发生根本性变化。在这个过程中,制度变迁的正式性因素包括农民和国家的博弈,促使国家在坚持农村土地集体所有的红线下,不断放松对土地的控制,允许农民获得对土地的承包权和收益权,非正式性因素如农民的乡土情结,对于土地的终极依赖,使得土地集体所有,个人承包得以固定下来,成为了政治问题,也使得长期的土地承包经营权难以真正发展。
　　(三)现实社会环境变化产生农村土地制度变迁的起点动力
　　改革开发30年来,虽然我国的农业取得了举世瞩目的成绩,但农业的产业化集约化经营才刚刚开始。随着城市化的加速,一部分农民进入城市,成为新市民,是中国现代化的必然选择。城市化过程中的劳动力需要,建设需要,以及农民收入提高的需要,要求三农改革与城市化形成良好的互动,以促进城乡一体化的发展。当前形势下,旧的固有的土地经营制度处在一种“僵滞”阶段,无法推动经济增长和社会发展,所以才给土地经营权的流转提出了更高的要求。据宜昌市新农村建设专题调研小组调查结果显示:以下因素成为目前我国土地流转集中、形成规模经营的主要推动要素。
　　1.农民大量外出务工
　　随着农村打工经济的不断发展,农民大量外出务工,农耕地自然有部分被闲置。2007年,宜昌当阳市有7万人长年外出务工经商,占农村劳动力总数的42.2%,其中有近一半家庭的承包地无人或无能力耕种,为了解除“一心挂两头”的后顾之忧,不让承包地荒芜,这部分家庭选择了将土地流转。2004年,秭归县农村土地流转面积达到4.2万亩,占总耕地面积的11%,到2008年6月,全县农村土地流转面积和参与流转的农户数与2004年同比分别提高了9和14个百分点。
　　2.农业投资热兴起
　　随着农业经营环境的改善、经营效益的逐步提高,一些有投资能力的公司和企业,受农业规模效益的吸引,纷纷到农村“租田置地,圈山买水”,投资经营农业,加快了土地流转的步伐。如在凤凰山现代农业示范园区吸引下,东升农业开发公司、江汉油田、宜昌火凤凰公司、亚元乳业等18家企业纷纷“扎根”园区,投入开发建设资金4000多万元,开发面积达7000多亩。
　　3.农村基础设施建设和装备不断改善
　　近几年来,中央出台了一系列的惠农政策,不断加大对农业农村的投入力度,农业基础设施和装备得到了极大的改善,为土地流转提供了设施支撑,使得规模经营得到实现。如2007年,宜昌市累计硬化末级渠道400多公里,建设通村公路1320公里,完成中低产田改造项目55000某,建设高产田15000亩,测土配方施肥技术应用面积达到40万亩。全市农机总动力38.5万千瓦,拖拉机拥有量29728台,各类大型联合收割机达到596台,插秧机77台,农机综合作业水平达到72%。
　　4.农村社会化服务体系逐步得到完善
　　各类农村公益性服务中心的建设使得土地流转政策不断明朗化,流转程序不断合法化,流转双方的利益得到保障等,土地流转规模自然不断扩大。如宜昌市已成立农业、水利等直接服务于农村的公益性服务中心40个,建立专业合作社21个,有各类产业协会、营销协会和其他中介服务组织110多个。当阳市绿鑫柑橘专业合作社,在柑橘敬重产区建立分社22个,吸纳社员161人,网络农户1400多户,服务面积达150平方公里。2008年,当阳市又成立了朝阳水稻机械插秧专业合作社,是宜昌首个机械插秧服务合作组织。

　　二、我国农村土地经营权流转的现状
　　整体而言,我国农村土地流转取得了良好的发展势头,对农村经济社会发展起到了很大的促进作用,但也有一些问题亟待解决。
　　(一)农村土地经营权流转带来的积极影响
　　1.农业产业化程度得到提高
　　农村土地流转不是简单的集并土地,而是通过土地流转和集中,有效促进土地、劳力、资金技术、信息资源的优化配置,从而改变了粗放经营的状况,最大限度地发挥了农业资源的作用。
　　2.流转双方收入得到提高
　　通过土地流转,实现规模经营,农业产业化程度提高,实现了转让方和经营户双赢的目标。
　　3.规模经营使得农业科技得到推广
　　例如实现规模经营后,宜昌当阳涌现出一批专业大户,为取得更好的经济效益,专业大户都注重应用新品种、新技术、新模式,并大量使用农业机械,不仅极大地提高了自身的生产水平,而且还带动了一方的科技进步,如当阳市东升公司在凤凰山现代农业园区承租林果面积2000亩,其凭借自身的资金、技术和市场优势,按照标准化生产的模式,建成了精品果园基地,带动提升了园区及周围的其他种植户的种植水平。
　　4.城乡发展得到有效互动
　　城市吸收农村剩余劳动力,一方面满足了城市发展所需劳动力,一方面使得离开土地的农民获得新型收入,提高农村收入水平,因而使得城乡发展得到有效互动。
　　(二)我国农村土地经营权流转存在的问题
　　在对宜昌农村土地经营权流转的现状进行把握的前提下,笔者认真分析,认为在这一过程中存在以下问题:
　　1.流转主体即农民的主动权难以把握
　　曾经备受关注的重庆“股田制”改革实验已被叫停,而重庆市又开始新的尝试,进行农民专业合作社建设,其目标仍然是推动农村土地流转,这样做虽能提高土地的利用效率,使土地更有价值,增加土地产出。但土地如此流转的主体是地方政府或村集体,它们推出各种各样的土地流转形态,要求农民参与,甚至是强制农民参与,而实现的效率与农民无关,农民不能充分享有效率改进带来的收益。相反,很大部分收益被那些积极地推动土地流转的地方政府、村集体所占有。
　　2.流转规模难以扩大
　　土地流转,是为了实现规模经营,从而实现规模效应,可由于各种原因,土地流转规模难以扩大:一是因为思想观念难以改变。农民怕土地流转后生活难以保障,土地难以复耕;产业化龙头企业和业主怕土地流转合同得不到保障;村组干部害怕土地流转产生纠纷而引起麻烦等。二是因为农业风险高。农业是自然和市场双重影响的弱势产业,投资成本高、回收期长、风险大、比较效益低,企业或业主大多不敢冒险投入和扩大农业经营规模,对投资农业开发极为慎重。
　　3.流转机制不完善
　　土地流转就是将土地市场化,市场化必定有其市场主体,对于土地而言,市场主体包括土地转让方、土地承包方及服务机构等。当前现实情况是,很多地方没有建成土地流转机构,没有形成土地流转的租赁市场,造成了一方面“要转的转不出”,只好请人代耕或无偿转包;另一方面“要租的租不到”,一些想扩大经营规模的专业大户或有经济实力搞农业开发的业主,又难以找到有流转土地意向的对象。因此,信息不对称给土地流转带来很大障碍。
　　4.流转法律保障不到位
　　农民担心土地流转后生活难以保障,说明土地流转法律保障不到位,农民在权益争取方面始终处于弱势地位,只有在依靠政策法律保障的情况下,才有可能争取到自己的合法权益,现阶段的情况是:政策很多,但执行中却存在种种问题,善后保障缺失。
　　(三)我国农村土地经营权流转存在问题的原因分析
　　1.现代化发展的规律性与自主性之间的矛盾
　　纵观人类历史,一个国家或地区要在工业化尚处于中级水平时统筹城乡发展还尚无先例。虽然中国工业化和结构转型与西方工业化的结构转型具有非同源性――不同的制度资源和政治经济结构,但中国地方政府统筹城乡的“改革试验”却同样面临着一系列问题,例如工业化的自然属性与国家选择、经济社会发展传统的“能动性―结构”向度与改革开放形成的“结构―能动性”向度、市场化大趋势与统筹城乡的行政化机制,以及贯彻科学发展观的原则性与突出实践特色的灵活性之间等一系列重大的理论及实践关系问题。
　　2.政治制度设计与政策现实之间的矛盾
　　在中国基本政治、经济制度的规制下,我国没有私有土地或土地私有化,正如党的十七届三中全会《决定》再次明确:农村土地“集体所有”的性质不变,而且农民个体只有承包地的经营权,即在农民个体按照“依法自愿有偿原则”流转土地时,农民依然没有法律意义上的“所有权”所包含的“财产处置权”,换言之,《决定》“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”且“长久不变”,并不能等同于赋予了农民对承包地在法律意义上的所有权,而是仅指土地的承包经营权。因此,我国农村的土地所有权仍然是归属于一个模糊概念的“集体”。
　　由此,在构建我国农村土地经营权制度时,应着重思考下列三个问题:一是在工业化进程中的国家市场化改革,是否赋予了农村集体组织作为市场主体自主流转土地所有权的权利;二是农村集体组织流转土地所有权的收益,是否要与国家分成;三是农村集体组织要流转土地所有权而部分农户个体不愿意流转经营时,已有的《土地承包法》和《土地管理法》之间可能产生的冲突如何解决。从法律上讲,所有权大于承包经营权。应该防止一些农村集体组织以“组织”名义损害农户的权益。这类问题不仅在现实中已经发生过,而且还可能发生。
　　三、我国农村土地经营权的制度建构
　　据制度供给主体的不同,制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁,诱致性制度变迁是由个人或团体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁;强制性制度变迁则由国家通过命令和法律强制性推进,制度创新和供给的主体是国家。如果没有民间个人或团体的自发的制度创新,新的更有竞争力的制度形式很难大量产生;但如果没有国家的支持和推广,制度创新成果的普及过程则会相当漫长。因此,制度变革成功推进的最好方式是将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来。具体到农村土地经营权流转这一过程中,政府应该成为推动这一政策的主导因素,有意识地放松约束来降低诱致性制度变迁的交易成本,相关主体也应该积极配合政府的相关措施,两者之间形成长期的契约关系。
　　(一)严格规范制度匹配,推进农业现代化
　　土地流转并不代表土地私有化,必须进行严格而规范的制度匹配,才能在保障农民权益的基础上实现土地规范合理流转,推进农业现代化。
　　首先,必须改革现行户籍制度。土地实际上给农民提供了特殊的社会保障,农民离开土地除了获得土地流转的部分收益之外,最主要的收入主要还是来自务工收入。要让农民收入得到保障,就必须打破从根本上束缚农民的户籍制度,对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助。
　　其次,要严格土地征用制度,完善土地补偿机制。为保证国家粮食安全的公共利益,国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴,以增强农民参与基本农田保护的积极性。必须严格控制土地的流向,对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定,并建立相应的规治机制,力避耕地资源的流失。

　　最后,需匹配恰当的税收调节机制。由于经济发展水平的不同,“新土改”政策对不同地区的农民隐含着不同的利益潜力,从而因土地级差收益可能会导致新的贫富差距。在适当的时候应该匹配恰当的税收调节机制。
　　(二)设立土地流转服务平台,给土地流转双方正确的政策导向
　　现阶段农村土地流转最大的障碍是信息不对称,土地流转的供求信息不能及时被流转双方所掌握,加上农业本身的风险高及农民思想观念等,使得土地流转规模难以扩大。在推进农村土地流转过程中,必须强化中介机构等流转平台建设,充分发挥中介机构的桥梁和纽带作用,使土地流转双方都能找到满意的、符合各自利益的流转对象,切实提高土地流转的效率和质量。
　　(三)不断完善法律,保障农民在流转过程中的主体地位
　　在土地流转过程中要通过制定并不断完善法律,强化土地承包权的物权性质。马克思的分析说明,产权关系是商品交换赖以发生的前提,商品交换的当事人只有彼此承认对方的财产权利,才有可能发生交换行为。在中国农村,强化土地承包权的物权性质就是要在坚持家庭联产承包责任制的基础上,进一步稳定农户的土地承包权,并赋予承包农户明确的土地处分权,借以行使转让、出租、入股和抵押等权利,这一点必须通过不断完善的法律来进行保障,农民只有拥有权利,才会在土地流转过程中占主体地位。否则,地方政府、村集体、城市资本趁虚而入,由此推动的土地流转必然会导致严重的经济和社会问题。
　　(四)明确管理机构,加强土地流转监管
　　市(县)农村经营管理办公室、镇(办事处)财政所两级经营管理部门要认真负起土地流转管理的日常工作责任。一是确立土地经营权流转的具体范围、原则,规范流转的形式,明确流转的操作程序,规定对违规失范行为的处理办法;二要规范流转合同,建立流转合同的指导、签证、仲裁制度;三是建立土地经营权流转档案;四是要积极开展试点工作,为进一步推广土地流转工作积累经验。
　　(五)做好宣传工作,提高流转主体意识
　　人们常说:“耕者有其田”,但伴随着现代农业的发展,耕者不一定要有其田,有其田并不一定是耕者,实践证明,农村土地经营权流转有利于农业增效及农村社会经济发展,符合广大农民的长远利益和根本利益。广大干部要立足为民办实事出发,加强对土地流转工作的宣传引导,多形式、多渠道、积极稳妥地开展土地流转工作,提高土地资源的配置效率和规模效益,推动现代农业的发展。
　　(六)加强对农民的培训,提高其职业技能
　　在我国农村改革体制不断完善,各项保障措施逐步建立时,也应加强对农民这一农村主体的培训,只有不断提高其职业技能,才有可能解除后顾之忧。目前,我国总体上进入以工促农,以城带乡的阶段,农民进城务工已不仅给城市带来劳动力,更重要的是让农民收入多了一份保障,同时也让农民在流转土地时无后顾之忧。而职业技能的培训,解决的是农民在城市中立足所应具备的最基本的条件。
　　
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