影响国有企业发展的政策因素分析
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作者: 杨永亮
有企业经过多年的改革,已经同其他企业一样顺利地步入了市场经济之中,成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。影响国有企业发展的因素很多，其中，政策对国有企业的发展影响最为严重。应该承认国家在推动国有企业的改革和发展方面态度是积极的，但也必须清醒地看到，在目前大力促进非公有制经济的形势下，许多地方也存在着极端的厚此薄彼的倾向。这些倾向有的是直接的，有的是间接的，有的是显性的，有的是隐性的，但就本质来讲是不公平或带有歧视性的，与市场经济的公平竞争原则不相符；与“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的我国社会主义初级阶段的基本经济制度不相符；与科学的发展观不相符。严重地影响了国有企业的正常发展。
政策导向及执行政策的程度不同制约了国有企业的发展
1.政策导向的偏激不利于国有企业的发展。
各地方政府在贯彻落实中央有关政策的过程中为了急于改变资本的所有制结构相应地出台了许多具体的激励非公有制经济发展的措施，比如减免税政策，注册立项简化审批环节政策，地方财政补贴政策，基础设施由地方政府无偿提供政策，招商引资政策，更有甚者有的地区在土地资源使用方面也采取了无偿划拔的免费政策。
由此，我们的微观经济政策就又面临一个尴尬：每当我们大力支持非公有制企业发展时，相应政策在某种程度上就形成了对国有企业的歧视。一个国有企业一旦改制成非公有制企业，不但银行债务可以一笔勾销，社会负担可以交给社会，而且还可以享受一切优惠政策。
2.政策对国企完全绝对的控制，导致国有企业发展成本的相对增加。
国家在制订政策时，调控的对象一般都包括非公有制企业，但在现实生活中，国家政策对国有企业的调控是绝对的，也是不折不扣的；而非公有制企业却不然，由于政府无法控制其出资人，使非公有制企业在执行政策时，有更多的办法来尽可能降低成本,减少支出。最普遍也最明显的表现是在执行税费政策、安全环境保护、产品质量方面和项目审批等方面。
因此，导致国有企业显得经营机制不活，成本明显高于其他企业。特别是在职工养老保险、失业保险、医疗保险等方面。国有企业要比非公有制企业至少多支付出相当于工资总额50%以上的成本。
3.有些政策缺乏预见性，极大地消耗了国有企业的发展能量。
一些部门的宏观政策有时缺乏科学的综合平衡，有相当部分往往缺乏预见性，导致朝令夕改，使企业无所适从，根本无法掌握发展的主动权，今天是政府鼓励的企业，明天就有可能是政府限制的企业。政策频繁调整，缺乏科学的预见性，极大地消耗了有限的资源，也消耗了国有企业的发展能量。
社会负担屡减不轻影响了国有企业的发展
从社会发展的纵向来看，目前国有企业的社会负担有计划经济体制下形成的历史负担，也有在经济体制改革过程中形成的新的负担。在计划经济体制下，企业也同时承担了政府许多的社会职能。形成了一个企业就是一个“小社会”的具有中国特色的企业办社会格局，也形成了企业目前的历史负担。
从国有企业社会负担的来源看，有来自企业内部的,有来自政府部门的,也有来自社会其他方面的。来自企业内部的，是本应由政府和社会解决的职工住房问题、医疗问题、离退休养老问题、子女入托、入学、就业问题，吃、住、行等生活问题等。这些问题虽然政策要求回归社会，但由于政府财政捉襟见肘无力顾及，目前大多数的大中型国有企业仍然不得不“自己的事情自己办”。
从国有企业社会负担的形态来看，有政治方面的负担，有经济方面的负担，也有文化方面的负担。比如，政治方面的负担如每年复转军人的安置、残疾人员的安置及企业内部的许多与生产经营毫无关系的庞大的党群、公安、离退休服务等机构设置及其一些形式上的活动。
可以这样说，如果政府不能很好地承担起自己的责任，如果政府不能很好地依法行政，如果政府不能把企业看作是一个真正的经济组织，国有企业的社会负担就不会减轻，在市场上就不会有竞争力，更谈不上发展。
国有企业存在的目的不明确，发展原动力不足
大多数的国有老企业、大企业的出资人仍然无法到位，或难以到位，导致国有企业存在的目的不明确，发展动力不足，即“为谁干、为什么干”的问题仍然很模糊。
1．国资委代替国家行使国有资产的管理权，只是解决了原来国有资产多头管理的问题，但充当不了真正意义上的出资人。
国资委做为各级政府的直属机构直接代表国家或同级政府行使对所属企业的国有资产所有权，授权企业经营。那么，由国资委代表国家行使国家对国有或国有控股企业中国有资产的所有权是不是就解决了出资人缺位的问题了？理论概念上似乎是肯定的，但现实微观经济生活中仍然存在着出资人缺位，或者说纯粹没有出资人。
2．国有企业究竟是谁的、为谁干，目前存在着困惑。
企业行为的根本目的和动机是出资人的利润目的和动机。国有企业是国家的，国家做为出资人以“提高经济效益、劳动生产率和实现资产保值为目的”（《公司法》第五条），由于国有企业中国有资产管理体制及制度在现实生活中不具有可操作性，资产的权属关系难以落实，国资委、企业法人及企业职工同企业的关系不明确，导致国有企业存在的目的不明确，企业发展缺乏原动力。
对经营者的激励机制使得国有企业发展缺乏积极性
在市场经济条件下，建立健全对国有企业经营管理者的激励机制显得尤为必要。因为一个企业的发展在某种程度上取决于企业主要领导人的兴趣和积极性。而企业领导人的兴趣和积极性除了靠本人的事业心、责任感支撑之外，还需要采取具有普遍意义的激励机制来激励，这是市场经济条件下国有企业一个回避不了的问题。在非国有企业普遍高薪聘请经营管理者挖国有企业人才的情况下，对国有企业经营管理者实行只具有象征性意义的激励机制，已经很难充分调动企业经营管理者参与激烈的市场竞争的工作热情，在企业发展的问题上也就不会有百折不挠的韧性。
转型期国有企业的发展实践证明，企业发展的关键在于有一个有责任心和事业心的企业家。另一方面，现行国有企业经营管理者激励机制明显缺乏力度。
对策与建议
形成影响国有企业发展的政策性因素很多，但就政府而言，主要根源在于没有把国有企业真正纳入市场经济的环境来对待，没有从经营企业转变为经营资本上来。解决了这两大问题，国有企业的发展问题也就迎刃而解了。
1．在我国现阶段，国有企业仍将长期存在，这是一个基本的现实和前提。
许多地方的经验证明，按照市场取向做大做强有优势的国有企业，搞好有影响力、带动力的国有骨干企业，对实现地方经济和社会总体规划，维护地方经济和社会稳定，提高党的执政能力，确保党的执政地位都具有十分重要的作用和现实意义。党的十六届四中全会再一次强调，要“正确处理坚持公有制为主体和促进非公有制经济发展的关系，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，发挥国有经济的主导作用”。
国有企业是党的重要的执政基础，国有企业仍然是我国财政收入的主要来源，国有企业是政府实现宏观经济目标的重要支持力量，国有企业是目前政府解决社会问题的中坚力量。
2．由经营企业向经营资本过渡，真正充当资本所有者。
我们不能把国有企业仅仅看作是一个国家的政治组织，在市场经济条件下，更重要的是要把他看作是国有资本。只有基于这样的认识，我们才能由经营国有企业向经营国有资本过渡。也只有这样，我们才能把国有企业当作社会一般企业来对待，从而实现资本利润的最大化，实现国有资本的增值保值。
3．建立务实的国有资产管理理念和模式，使国有资产发挥最大的经济效益。
现实生活中这种只关注账面上国有资产价值形态的增减，并没有把握住国有资产流失与否的关键。是否流失关键在于物质形态的国有资产能否有效发挥作用。如果物质形态的国有资产不能很好地发挥作用，充其量是一堆不良资产，价值形态的国有资产虽然存在于账面，但其实是一种绝对流失。其次，要解放思想，创造一种全新有效的国有资产管理的新观念和模式。政府直接管理或依靠国资委管理庞大的国有资产在今天的市场经济环境下，事实证明是低效的甚至是无效的。
4．摒弃政策“双轨道”，建立公平的市场竞争环境。
我们不能因为国企是国有资本的存在形式而使其享受特殊的优惠政策，也不应该因为扶持非公有制经济而使国有企业望洋兴叹。目前，政策及执行政策的歧视和不平等现象比比皆是，需要政府下决心象当年取消价格双轨制一样取消政策双轨制，废除一切针对所有制不同的优惠政策。只有这样，处在同一市场环境中的企业才能以同等的资格参与市场竞争。
5．勇于承担改革的成本，使国有企业轻装上阵。
按照建立社会主义市场经济制度的要求，就经济职能来讲，政府应当做好四件事，即一是建立公共财政框架；二是调控经济运行；三是维护经济运行秩序；四是承担转轨成本与完善社保体系。目前有相当多的国有企业不仅还承担着计划经济时代的老包袱，同时还要承担改革过程中出现的新负担，致使国有企业负重上阵，不利于参与激烈的市场竞争。
6．建立市场化的激励机制，充分调动国有企业经营者的积极性。
由于社会职能对企业造成的减利因素较多，所以在同一竞争环境中经营难度也较大，所付出的劳动也更多。如果社会企业的经营管理者需要激励，国有企业的经营管理者就更需要激励。但在经济社会中，他们的价值仍需要由具有价值尺度的货币来体现。笔者认为，国有企业经营者的激励机制，关键在于酬薪制实施的有效性。如果能有效地配置企业家这种社会稀缺资源，那么这种激励机制就是有效的。
作者：内蒙古包头铝业集团公司总经理助理，高级经济师，中国管理科学研究院学术委员会特约研究员。
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