基于部门预算的财政支出事前绩效评价的探讨
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作者:陈召然 魏巍
摘要：部门预算的财政支出事前绩效是指根据预算部门的绩效管理由事后环节过渡到事前环节进行评价，对预算部门战略规划拟定是否科学，绩效目标设置是否合理，实施方案是否有效可行，预算结果能否实现，财政资金是否存在风险等问题进行评价。文章以政府预算为研究对象，首先，对政府预算支出事前绩效评价进行了基本概述;其次，建立了政府预算支出事前绩效评价体系;最后，对评价过程中遇到的重难点进行分析并提出建议。
关键词：部门预算;财政支出;事前绩效评价
一、政府预算支出事前绩效评价基本概述
（一）政府预算支出事前绩效评价的相关概念
1. 政府预算绩效管理。在编制预算、审核、施行和决算期间，在预算资金产出和成果的指引下开创的新型预算管理模式，这是政府绩效管理的基本内涵。
2. 政府预算支出绩效评价。财政和预算部门以既定目标为依据，在有效指标、科学流程和方式的支撑下，客观公正的评判预算支出成效。
3. 政府预算支出事前绩效评价。此项工作的具体内容为：以财政部门为主题，参照其不同级别单位的预算规划，在执行预算期间，具体评判预算目标的达成情况，观察某些预算措施是否有利于预算目标的达成。简单来讲，就是要明确项目投资和开支存在的必要性。
（二）政府预算支出事前绩效评价的理论依据
1. 公共产品理论
公眾所需求的产品统称为公共产品，无法分割，不存在竞争和不存在排他是其核心属性。在事前评价政府部门的预算支出绩效的时候，公共产品理论的价值体现在：（1）政府和市场是产品的主要供给者，其中公共产品的供应源是政府，私人产品的供应源是市场，就政府预算支出来看，公共物品也属于其重要组成部分，政府应该对这部分资源进行优化配置和高效整合，需要说明的是，私人物品应该被排除在政府预算之外。（2）公众是政府预算资金的供给主体，也是此部分资源的享用主体，政府对公共产品的供应，需要重点关注公众需求的满足，始终坚持质量至上，成果次之。对政府主体的预算支出绩效进行事前评价，能够从公共产品理论中寻找到有力的支撑。
2. 委托代理理论
在政府预算支出事前绩效评价中政府作为委托人可以寻找一些专业的绩效评价机构作为代理方来代替政府进行预算支出事前绩效评价。这样做的好处可以避免政府之间和上下级之间为应付检查的绩效造假行为，可以使评价的结果更真实、有效，更能说明问题。
二、政府预算支出事前绩效评价体系的建立
（一）政府预算支出事前绩效评价的主体与客体
就政府预算支出事前绩效评价工作来看，其承担主体是以财政部门为核心的各级预算单位，财政部门是此项工作的主要担责者，包含了指标设计和筛选，制定和施行规章制度等工作，对不同预算部门的工作进行规划，组织和协调，以绩效评价结果为依据，对次年预算进行编制。预算部门成为政府预算支出事前绩效评价工作的主要执行者。此外，此项工作的完成也离不开财政部门和专业机构的配合。事前绩效评价的客体政府预算部门的上、下两级财政性资金和转移性资金。
（二）政府预算支出事前绩效评价的内容
评价预算申报时期的有关工作是政府预算支出事前绩效评价的核心内容。其评价的主要内容，一是预算方案的合理性;二是预算项目的可行性以及拨款的预算额度;三是目标的实现程度，包括是否能够达到预期的产出和效果等;四是需要评价的其他内容。
（三）政府预算支出事前绩效遵循的基本原则
1. 科学规范原则。在评价政府预算事前支出绩效时，通常需要对定量和定性分析方式进行综合运用定性，对于预算产出而言，重点关注其效率和经济效益，评价工作的开展与执行应该遵照既定流程。
2. 公平公正原则。政府预算支出事前绩效评价应当按照统一的标准，可靠、真实的资料，并且对专业性评价机构进行授权委托，确保评价工作具备足够的客观公正性，对财政部门内部评价进行规避，确保能够科学、正确的评价事前绩效。
3. 分级分类原则。不同级别的财政和预算部门在评价政府预算支出的事前绩效时，需要对评价对象的差异性进行关注，分门别类，有所针对的开展评价工作，切忌一刀切的工作方式。
（四）政府预算支出事前绩效评价的方法
在对政府主体的预算支出绩效进行事前评价的时候，评价主体应该对被评对象的属性进行重点关注，筛选合理有效评价方式。
1. 效益评判法。这种方式下，对比一段时期内的支出和收益水平，评判绩效目标的达成度，此种评价方式在对绩效评价结果的可靠性要求比较高的项目中彰显出了极强的适用性。
2. 比较法。此种方法指的是对绩效目标作用因子和现实情况进行综合分析，对比各个部门，各种类型的支出，对绩效目标完成情况进行综合评判。
3. 因素分析法。该方式指的是对绩效目标达成的有关作用因子，内外因素和现实成效进行综合分析，对绩效目标达成度进行评判。
4. 最低成本法。此种方式指的是对各个类别，各种对象的成本进行横向对比分析，对绩效目标达成度进行评判，此种事前绩效评价方式在文化教育，公共事务和社会保障等领域彰显出了极强的适用性。
5. 公众评判法。此种评价方式指的是，专家借助于抽样调查方式对预算成果和公众因素进行分析，据此实现对绩效目标达成情况的评价。
（五）政府预算支出事前绩效评价的指标
政府预算支出事前绩效评价指标主要是在预算支出项目申报和审批过程中用到，从目标收益，实施可能性和预算支出是否必然存在这三个方面展开评价，据此也提出了相应的评价指标。其中必要性指标主要衡量预期项目的目标及其相关的政策依据，可行性指标主要是衡量预算投资状况与项目实施规划，与预期效益有关的指标用来评判的项目收益水平和经济成效。 三、政府预算支出事前绩效评价存在的问题及解决对策
（一）我国政府预算支出事前绩效评价存在的问题
在国内范围内，评价政府预算支出的事前绩效时，一般都会涉及相当广泛的领域，内容相对丰富，评价难度有所提升。評价政府预算支出绩效不可避免的会遭受重重阻碍，具体为以下方面。
1. 政府预算支出事前绩效评价的相关制度不全面
当前阶段，在对政府预算支出绩效进行事前评价的时候，科学、完善的评价机制尚未在国内得到建立，法律约束力不强。我国很多政府在预算支出事前绩效评价中没有统一的评价标准，比如预算支出事前绩效评价的对象、内容和方法等都没有具体的规定，这就造成了预算支出事前绩效评价的不科学性和不规范性。
2. 政府预算支出事前绩效评价的指标体系不完善
在对政府预算支出绩效进行事前评价时，指标的重要性不可忽视，因为预算支出绩效的事前评价目标成效由此得到反映。我国政府预算事前支出所要实现的目标是多元化的，这样就要求评价的指标不能一成不变，需要不断地去适应这种变化。
3. 政府预算支出事前绩效评价的结果运用不充分
我国政府预算支出事前绩效评价的结果与预算的编制结合度不太高，尤其是资金作用上的评价结果很少对财政资金的运用发挥作用。再者，预算支出绩效的事前评价，质量和可信度都相当低，由此发现，预算支出绩效的事前评价结果无法得到充分运用。
（二）推进政府预算支出事前绩效评价的有效途径
在预算效率提升，编制部门项目的时候，政府预算支出绩效的事前评价，具备极高的现实价值。针对以上事前绩效评价存在的难题，应该从以下方面进行解决。
1. 建立健全政府预算支出事前绩效评价的制度
对于政府部门而言，需要围绕预算支出绩效事前评价工作制定有关法律规范，以法律为依据，对预算支出绩效的事前评价进行规范，为有关工作的开展和实施，打下坚实根基。
2. 完善政府预算支出事前绩效评价的指标体系
指标体系的规划和构建工作应该由合适的主体来承担，除了政府部门之外，其它专业人员也可参与到指标体系构建工作中来，指标的设置应该注重其专业性和丰富性。与此同时，应该对不同指标进行合理分配，科学调配各个指标的项目占比，评价预算支出的事前绩效时，不能运用单一指标。
3. 加强政府预算支出事前绩效评价结果的运用
运用评价结果时，该结果的可靠性和真实性必须要得到保证，政府应该将第三方机构进入进来，具体评判其预算支出的事前绩效。财政部门和预算部门可以利用真实、可靠的数据来指导预算的修订和完善，减少政府投资的失误，提高财政资金的使用效率，达到理想的效果。
参考文献：
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[2]童伟，田雅琼.部门整体支出事前绩效评估：方法及实施路径研究[J].经济研究参考，2017（51）.
[3]童伟，田雅琼.部门整体支出事前绩效评估方法及路径探讨[J].地方财政研究，2018（01）.
（作者单位：山东科技大学泰山科技学院）
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