基础教育阶段的教师流动政策研究
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摘 要 从基础教育均等化的视角出发，以天津市滨海新区教师流动政策为研究对象，对政策实施问题和效果进行了相关研究，并为教师流动政策的完善与改进提供具有针对性、现实性与可操作性的政策建议。
关键词 教师流动 基础教育 政策异化
中图分类号：中图 G451 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2019.12.032
A Study on the Policy of Teacher Mobility in the Stage of Basic Education
HU Xiaoxi， ER Jie
（Affiliated Primary School of Nankai University， Tianjin 300000）
Abstract From the perspective of the equalization of basic education， this paper takes the policy of teacher mobility in Binhai New Area of Tianjin as the research object， studies the problems and effects of the implementation of the policy， and provides targeted， realistic and operational policy recommendations for the improvement and improvement of the policy of teacher mobility.
Keywords teacher mobility; basic education; policy alienation
0 引言
教师流动政策作为实现基础教育均衡化的重要政策之一，其所蕴含的关于正义与公平等价值追求不仅仅应体现在政策精神中，更应体现在政策实施的各个环节以及實施效果之中。但政策的执行过程涉及到众多利益的协调，利益相关者往往借助各种力量不断影响政策的执行，进而导致政策功能的异化以及政策价值偏向等问题。从自身职业生涯发展来看，教师流动是一种个人行为，但由于基础教育事业的公共性与公益性，教师流动更是一种社会行为。因而教师流动政策需要教师个人、学校以及相关部门的达成认识，必须用一套规范化、合理化的制度与相关政策对教师流动行为加以引导，以推进基础教育均等化的实现。结合当前的既有政策以及政策施行现状，各地的教师流动政策设计体现出现有了应有的机制合理性，但除了政策层面的价值引导与制度方向规制，仍需要基于当前的师资流动过程及流动结果对政策的学理基础以及价值实现效果进行透视与反思，提高制度的可理解性、保障政策预期目标的实现。本文通过研究和调查天津市滨海新区教师流动政策的相关文本以及实施现状，基于对政策执行过程中各利益相关者进行分析，总结教师流动政策存在的问题及其异化的原因，为政策的改进与完善提供借鉴。
1 天津市滨海新区教师流动政策实施现状的调查
2015年滨海新区有关部门为贯彻市教委的相关政策联合出台了《滨海新区义务教育学校教师、校长交流轮岗工作实施方案》。政策的目标是2020年之前实现区域内教师、校长交流轮岗的制度化、常态化，实现区域内教师、校长资源均衡配置。对于轮岗交流的形式、条件、年限、比例、程序、管理及相关配套措施都做了相应的规定。
2016年秋季学期开始，滨海新区义务教育阶段共有近1500名专任教师进行了教师流动，占全部专任教师的15%。由于滨海新区是由原塘沽、汉沽、大港、油田四个教学区域组成，结合义务教育发展规划，新区按照街、镇、村三级方式划分学区，为了实现教育资源的一体化管理，采取了定期与不定期的轮岗、强弱学校之间的互补、中层干部的大区域上岗、区域化的特色办学、教学成绩显著校设立下属学校、优秀教师走进相对薄弱校等方式达到一体化的目标。对天津市滨海新区教师的500份问卷调查表明：有28.4%的教师“乐于流动”，49%的教师“抵触流动”，22.6%的教师表示“无所谓”;当问及不想流动的首要因素时，有44%的教师选择了“没有归属感”，46.8%的教师选择了“人际关系处理”，8%的教师选择了“学生水平的高低”这些原因;同时，有36.6%的教师认为教师流动有助于自身发展，49%的老师则认为教师流动对自身发展无实质性的帮助，另外14.4%的教师不能确定教师流动对自身发展是否具有帮助。进一步的分析发现：具有较高职称的教师、年轻的教师、男教师相对而言更倾向于支持流动。这说明不同特征的教师群体在教师流动政策实施过程中有不同的诉求，而弹性、多样性保障措施的欠缺是教师抵触流动的制度层面因素。根据激励保健理论，只有对教师流动的保障性配套措施进行完善，在区分不同特征教师群体的基础上采取具有针对性的激励措施，才能更为有效地推进教师交流。
2 政策的异化及原因分析
教师流动政策作为一项系统性的政策需要各种相关配套政策的保障，它涉及包括教师选任制度、管理制度、晋升制度、绩效评价制度等各项制度，需要财政、人事、组织等多个部门的通力合作。但通过对天津市滨海新区的教师流动政策进行分析，尽管已经制定或实施了具体政策，但是在实施的过程中，教师流动制度往往会偏离政策制定的出发点，成为学校和教育管理部门管理教师队伍的“工具”，各政策相关者之间存在着利益冲突，为了维护各自的既得利益不受损害，各个群体往往会采取各种手段规避不利于自身的政策。 在学校层面，对于教师流出的学校而言，基于对本校声誉以及绩效的考虑，学校尤其是优质学校或城市学校通常并不愿意让本校骨干教师或优秀教师参与支教、交流活动，而更倾向于选择新聘任教师、不影响本校正常教学的教师进行交流。通过访谈发现，在选择交流教师时，有超过70%的校长并不优先选择“教学能力强的教师”，一些学校迫于流动指标压力，执行教师交流政策敷衍了事“轮差不轮好，流下不流上，换人不换心”，优秀、特级教师根本不参加交流。而教师流入学校则认为这种短期流动的教师会因“暂时”的观点而缺乏工作热情，给教师队伍和教学秩序的带来稳定性影响的同时也给学校的管理带来影响，加大了学校常规管理的工作量。这些消极的行为使教师流动和支教政策演变成“有其名无其实”的行为，失去了政策本身的价值。对流入学校而言，这样的教师交流政策能否提升本校的教学质量还存在很多疑惑。因此，教育行政部门应该在利益调整中发挥自身作用，重新调整利益分配关系，构建利益冲突消解机制，尽量兼顾政策利益相关者的利益来减小教师流动政策实施的阻力。
在教师层面，流动教师作为教师流动政策的调适对象，是教师流动政策在价值利益与相关行为等方面直接涉及的社会群体和个人。简单地看来，政策规定了政策调适对象的行为，调适对象按政策要求调整自己的行为。但是，在具体政策的执行过程中，政策与其调适对象之间呈现出复杂的关系，作为具有能动性的社会群体或个人，政策调适对象对于政策服从或不服从的态度与行为都影响着政策的执行，在很大程度上决定着政策效果。因此，流动教师的信任与满意影响着教师流动政策的执行性。
在天津市滨海新区关于教师流动的500份调查问卷中，有57.2%的教师认为教师流动政策有助于缓解目前教育资源分布不均的问题，然而只有28.4%的教师表示乐于参与教师流动，而教师不愿参与流动的重要原因之一是人际关系处理问题。教师从一个学校流动至另一个学校，绝不仅仅是空间位置的变动，更牵涉到人际关系的变化，同时因为流动是短期的，大部分教师在流入学校没有归属感。而现行流动政策往往强调政策的统一性和行政力量的权威性，忽视教师的情感需求以及实际诉求。教师流动政策除了应该包括各种正规、严格的正式制度，还应包括一些广泛、灵活的非正式制度。其中，正式制度由教育行政部门制定，具有较高强制性，其所体现的政策刚性对保障教师流动具有非常重要的意义，但仅仅以强制手段作为政策执行的主要方式难以在教师群体中达成对政策的理解与支持，更难以保持教师流动制度的长期有效控制，而且有可能出现成本高昂、虚假运行以及可信度低等危机。而非正式制度依靠心理意愿和自觉意志约束和调节教师行为，通过惯例传统、流动文化、学校氛围以及价值信念等因素，从心理和行为对流动教师进行调节，具有自主性、普遍性、非强制性和持续性等特点，能够在一定程度上消解正式制度的弊端。
3 规避政策执行偏差的相关建议
依据前文的研究结论，提出以下建议：（1）建立健全教师流动政策评估制度。任何一项政策在实施一段时间后，面临的首要问题即是政策效果究竟如何的问题。为防止虚假执行现象，保证教师流动政策能够实现政策目标，需要建立一套完善的评估制度，包括对流动教师的工作绩效的评估。（2）建立利益协调机制，政策的制定和执行，有三方面的利益需要强调：第一方面是代表公眾利益的表达机制，这一机制确保公共利益的实现，是教师流动制度执行与表达的重要价值取向。不同部门之间的利益有可能与公众的利益是冲突的。为了有效调解这种利益冲突，保障教师流动制度执行中的公益性，必须在坚持公共利益伦理诉求的前提下，建立完善的利益表达机制，为教育执行部门提供利益诉求的制度性平台。第二方面是代表教师利益的补偿机制，应该给承担政策执行成本的教育部门以及教师以相应的补偿。这就要求教师流动制度要给流动教师参与制度执行和评价的充分空间，让教师成为制度执行和评价的主体，对制度执行和评价过程中事关教师切身利益的事情有充分的话语权，充分尊重教师们的意见建议，调动教师们的积极性和责任心。第三方面是涉及所有利益相关者的约束机制，只有建立起完善的监督机制，对相关部门、学校以及教师进行监督，才能给突破利益边界的行为以相应约束。
参考文献
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