我国少数民族地区国有企业预算软约束问题探讨

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　　摘 要：预算软约束问题是我国经济社会发展过程中存在的现象，也是困扰我国市场经济改革的一项难题。本文探讨了我国少数民族地区的预算软约束问题，分析了其经济背景，研究其优点和存在的问题，并提出相应的政策建议，以作为后续研究的参考。
　　关键词：少数民族地区;国有企业;预算软约束
　　中图分类号：F276.1 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）12-0101-03
　　一、 引言
　　预算软约束（Soft Budget Constraint）一词最早由匈牙利学者KORNI提出。他在分析社会主义经济运行的过程中指出，政府在国有企业遇到困难时，可以采用补贴、税收等手段来软化国有企业预算约束。预算软约束问题曾经被西方学者们认为是由于社会主义国家对国有企业“父爱主义”所引起的，是无法得以解决的问题。但是我国学者林毅夫等指出，预算软约束问题的根源在于国家或政府的责任归属问题。由于企业承担了本应由政府承担的责任，担负了政策性负担，所以会制约企业的正常生产运营，甚至导致企业亏损。为了保障企业能够持续运行下去，继续承担政策性的任务，政府自然会出台相应的补偿性政策，作为对企业承担政策性任务的补贴，由此就产生了所谓的预算软约束现象。而在我国广袤的少数民族地区，因为历史等原因，经济发展较为落后，民营经济的发展更是相距甚远。因此，要支持少数民族地区的经济发展，实现我国全面均衡的发展，离不开广大国有企业的参与。为了弥补少数民族地区国有企业因为政策性原因支持少数民族地区经济发展而产生的损失，中央与地方政府必然会对其进行税收等方面的补偿，因而，少数民族地区的国有企业必然会存在严重的预算软约束问题，依赖于政府的政策扶持。
　　二、 少数民族地区经济环境分析
　　改革开放以来，我国少数民族地区的经济建设已经取得了很大的成就，但是与我国其他地区进行对比就会发现，不平衡、不充分发展的现象在少数民族地区是非常普遍的。如此的经济发展背景自然也会对于少数民族地区的企业发展产生影响。下面具体分析影响少数民族地区企业发展的因素。
　　（一）区位因素
　　我国的少数民族地区占地面积广阔，大多位于我国的内陆地区，周边的国家都是发展中国家。更重要的是，在新疆、宁夏、内蒙古等自治区有大片的沙漠或戈壁，西藏自治区高原气候使人望而生畏，至于云南、贵州等地，地势情况则更为复杂。复杂的地貌条件限制了少数民族地区与外界的交通，造成发展的闭塞，使得少數民族地区经济发展滞后。国家的西部大开发战略以及“一带一路”倡议，都给予了西部少数民族地区足够重视。在未来一段时间，少数民族地区企业应抓住这一机遇，将传统的区位劣势转化为优势。
　　（二）人才因素
　　我国东部的地区，特别是东南沿海地区，教育水平要远高于地处我国西部的少数民族地区;由于东南沿海地区，以及北京等大城市拥有更多优质的企业，可以提供更多优质的工作岗位，因此，吸引了大批少数民族地区的优秀青年来此工作。于是，本来在自行培养人才方面就处于劣势的少数民族地区，有潜力的年轻人流出，导致少数民族地区人才供给跟不上。国家近年来的政策鼓励年轻人去西部就业、创业，但是，根据2017年人口抽样调查的结果，我国少数民族地区6岁及以上人口中本科生的比例为3.2%，仅为非少数民族地区的一半，而研究生的比例则更低，为0.23%，仅略高于非少数民族地区的三分之一。虽然少数民族地区目前受教育情况比起2010年人口普查时结果有所进步（本科生比例2.7%，研究生比例0.19%），但是与非少数民族地区的差距却在拉大。企业的发展离不开人才，推动创业创新更离不开优秀的人才。缺乏高素质的人才，使得少数民族地区的经济发展前景在未来依旧充满不确定性。
　　（三）产业因素
　　江曼琦等将少数民族地区的产业结构总结为服务业的比重虚高、地区工业基础薄弱;工业以资源开采和初级加工为主体，产品附加值低;生态环境压力大，工业生产是典型的污染大、能耗高的粗放型模式。在这样的产业结构下，少数民族地区难以实现均衡发展，而且也不利于少数民族地区经济的可持续发展。推动工业化水平的提高，对少数民族地区企业的长远发展而言非常重要。
　　（四）金融因素
　　按照经济学原理，资本会偏好收益更高、风险更低的投资机会。企业实力整体不强、产业环境也不好的少数民族地区企业必然不会受到其他地区金融资本的青睐。因此，少数民族地区获取金融资本的路径只能依赖于本地区国有银行。由于缺乏竞争等因素，使得本地区国有银行相比起非少数民族地区的金融机构服务能力与服务态度整体上要差，造成了少数民族地区企业融资难，融资约束严重等问题。因此，少数民族地区企业陷入本地区金融发展水平的桎梏中。
　　（五）开放因素
　　我国的少数民族地区大多位处边境，工业基础薄弱，对外资的吸引力差。平新乔等指出，从外资的投向上来看，外资在少数民族地区的投入主要集中在资源密集型产业。基于资源获取动机进入少数民族地区的外资，在提供核心技术和提供先进管理方法等方面，都对于少数民族地区企业没有很大的帮助。而非少数民族民族地区，特别是东南沿海地区的中外合资企业，则能够从合作中获取更加丰富的知识与技能。而且，以资源获取为目的的外资，在获取了当地的资源之后，因为开采方式等因素还可能会给当地带来环境破坏。近年来，伴随着国家“一带一路”倡议的开展，我国西部少数民族地区在对外交流中将会发挥更大的作用，包括与“一带一路”沿线国家的经济贸易往来会大量增加等。我国西部少数民族地区的企业应当清晰自身的定位，抓住机遇。
　　由于上述因素的存在，在我国少数民族地区创办企业受到了很大的限制。由于区位因素造成了历史上的落后，而且对外开放程度较低，不利于吸引外资;金融业不发达，企业难以获取资金开展投资、研发创新等活动;产业结构不合理，上下游企业之间难以发挥协同效应，产业之间无法起到相互扶持、相互促进的作用;想要推进企业的进一步发展，开展高端业务，又缺乏相应领域的高素质人才。这些因素恶化了少数民族地区企业的经营环境，也会让创业者与投资者望而却步。这种情况下，单纯依靠市场起到资源配置的作用无法带动少数民族地区的经济发展，只会造成相应的经济、社会问题。所以政府有必要采用政治手段来保障少数民族地区企业，特别是国有企业的经营，这也就是少数民族地区国有企业为何存在更多的预算软约束问题的根本原因。 　　三、 少数民族地区国有企业预算软约束的好处与问题
　　有很多学者认为预算软约束问题是对于市场机制的严重破坏，必须要设法“硬化”国有企业的预算约束。但是，国有企业的预算软约束来源于国有企业承担了政府赋予的政策性负担，而少数民族地区国有企业承担了政策性的负担原因在于政府要保障少数民族地区的经济发展。如果盲目地“硬化”预算约束，反而会给少数民族地区的经济发展造成不利的影响。下面分别分析我国少数民族地区国有企业预算软约束的优点与问题。
　　（一）优点
　　少数民族地区国有企业预算约束的作用在于保障少数民族地区国有企业运行，促进少数民族地区的经济发展。因为区位等因素的作用，我国少数民族地区的民营企业发展先天处于劣势地位，几乎不可能达到与非少数民族地区同样的水平，而且也不容易吸引其他地区的优质民营或者外资企业进入。现有的投资主要都是以资源开采型投资为主，不仅无法从本质上改变少数民族地区经济发展落后的现状，而且这种竭泽而渔式的不可持续发展模式反而会使得少数民族地区的发展前景变得黯淡。所以，要想提升少数民族地区的经济发展水平，关键在于扶持本地区有竞争力、有发展前景的“明星”国有企业。从地方政府的角度来说这是一种最为切实可行的办法。而要使得这些国有企业尽可能得到发展，关键就是要解决融资问题。张海安等指出，我国少数民族地区融资能力不仅低于东部地区，甚至也明显低于经济相对落后的西部其他地区。在少数民族地区企业融资能力如此落后的背景下，地方政府通过宽限国有企业贷款的期限、提供相应的财政补贴、税收支持甚至协调减免国有企业的部分债务等手段，“软化”国有企业的预算约束情况，可以使得国有企业在投融资决策上更加灵活，在面对其他地区企业竞争的时候更有竞争力，从而保障本地区国有企业的持续运转，发展壮大，从而反过来带动本地区的经济增长。
　　从更深层次的角度分析，少数民族地区国有企业的预算软约束对保障少数民族地区的繁荣稳定发挥着重要的功效。因为少数民族地区的经济环境并不适合吸引企业前来投资，因此，保障本地区人民就业的重任就落在了本地区国有企业的肩上。即使存在着效益差、人力资本不足等问题，许多国有企业为了保就业的目标不得不持续维持较大的生产规模。除了保障就业的政策性负担，我国少数民族地区的国有企业还承担着国家战略性任务。因为在我国的西部少数民族地区，拥有豐富的自然与矿产资源，但是因为能源、环保等因素，对自然资源的开采受到了极大限制。我国少数民族地区国有企业本来就以资源开采作为主体，却因为要承担国家的政策性任务在生产运营上受到了很大限制，本来作为本地区支柱的企业纷纷进行转型升级。在这一过程当中企业也会感受到巨大的压力。如果少数民族地区的国有企业承受着如此沉重的政策性负担，却又没有相应的补偿机制，会给企业的存续造成威胁。而一旦有企业因为负担过重而出现改制后破产清算的情形，会产生大量的下岗失业工人，对于本地区的社会稳定与经济发展都会产生严重的负面效应。因此，对于我国少数民族地区而言，国有企业的预算软约束实际是维持社会稳定与发展的一项重要的稳定器，如果贸然全面“硬化”少数民族地区国有企业的预算约束，可能会产生难以预料的不利后果。
　　（二）存在的问题
　　地方政府一定要认识到，“硬化”国有企业预算软约束的问题同样是十分重要的。国有企业预算软约束的现象终究是对市场机制的破坏，不能够依赖这样一种机制作为本地区国有企业的核心竞争优势。国有企业预算软约束问题最大的危害体现在对本地区民营经济的打击，其重要表现形式是对资源的占用。本来本地区的金融资源就十分的有限，国有商业银行却依然以较为宽松的条件向大型的国有企业提供信贷资金。如此，少数民族地区的民营经济更加无法取得发展的机会，一些本来有机会做大做强的少数民族地区特色产业只能破产或者被其他企业收购，无法支持本地区的经济发展，也打消了本地区在外学生、工人回乡创业的热情，从长远来说对少数民族地区的经济发展十分不利。
　　预算软约束造成了少数民族地区国有企业的惰性。本来，从现代公司治理角度，外部的债权人是激励企业管理层尽职经营的重要治理机制，特别是存在“所有者缺位”的国有企业中更是如此。但是预算软约束机制的存在淡化了企业外部信贷的治理职能，使得少数民族地区国有企业的经营管理者不急于提升公司的营运能力与盈利能力以偿还贷款，还可能会造成依赖国有商业银行提供的信贷资金进行生产经营的不良现象。长期保持这种状况，不仅无法形成具备核心竞争力、带动本地区经济发展的“明星”企业，反而只会形成吸食本地经济资源、没有成效的“僵尸”企业。
　　预算软约束除了对国有企业产生影响，对于当地的政府同样也会产生影响。因为预算软约束终究不是一种正式制度，而且也不是一种制度性质的补贴、补偿，存在庞大的寻租空间。当少数民族国有企业遇到资金困难的时候，企业领导者因无法周转资金可能迫于压力向地方政府的领导行贿，以需求软化本企业的预算，将到期的贷款延期或者获取额外的信贷资金来偿还债务。地方政府领导也可能会主动提出索贿需求，才会帮助企业办理信贷。这不仅违反了国家法律法规，而且也对没有进行寻租的企业造成了困扰，影响其正常生产运营。张璇等指出，当企业遭遇信贷寻租时，融资约束对企业创新的制约作用更强，原因在于信贷寻租挤占了企业的经营利润与创新资金。特别是在法制化与市场化进程中相对落后的少数民族地区，这一问题出现的概率变得更高。长此以往，对于少数民族地区企业的创新动力会造成严重的打击，还会助长信贷寻租的不正之风，最终对少数民族地区经济发展产生严重的不利后果。
　　四、 相关建议
　　少数民族地区国有企业的预算软约束问题来源于其承担的支持少数民族地区经济发展、人民就业、环境保护等政策性负担，在相应的政策性负担解除之前，这种预算软约束的现象很难得到根本的解决。但是，放任少数民族地区国有企业的预算软约束，会造成非常严肃的问题，产生不利影响。因此，有必要结合少数民族地区的实际情况，制定出相应的政策，来设法解决这一矛盾。 　　（一）提升本地区金融发展水平
　　“硬化”少数民族地区国有企业预算约束，从源头来讲，应当鼓励本地区金融业的发展。一方面，本地区流通的资金增多，会使得企业在融通资金之上拥有更多的选择余地，而不是依赖于政府提供的预算软约束;另一方面，本地区金融业的市场化程度，会有更多同政府关联较弱的民营商业银行进入，从而“硬化”企业的预算约束。问题的关键在于少数民族地区应当采取怎样的手段来鼓励金融业的发展。本文认为，在“一带一路”倡议的背景下，少数民族地区可以利用政策上的鼓励，先引入一批金融业企业，带动本地区金融发展水平的提升。虽然提升金融水平不能很快显现出成效，但这对硬化少数民族地区预算约束，提升经济发展水平十分重要。
　　（二）以优惠利率吸引、扩大投资
　　为了避免本地的国有企业依赖于预算软约束，不注重培养企业的竞争力，少数民族地区有必要引入相应的竞争力量，包括其他地区的国有企业、民营企业以及外资企业。通过这一手段，一方面，可以促进本地区产业的竞争，锻炼出优秀企业，另一方面，也可以增强本地区市场的活力，推动本地区的发展。在吸引、扩大外资的手段上，可以同金融发展相结合。少数民族地区可以鼓励本地区的国有商业银行为前来进行投资的企业提供相对较为优惠的貸款利率。运用这种方式，可以把存在预算软约束的国有企业与外来投资企业的信贷条件放在相近的水平上，从而保障市场上的公平竞争，实现经济繁荣。
　　（三）以正式的制度对本地区的优质企业进行扶持
　　少数民族地区国有企业预算软约束产生危害的主要原因就在于其非正式性，存在较大的寻租空间。因此，如果少数民族地区能够设置合理帮扶对本地区优质企业的制度，将会在很大程度上杜绝优质企业为了渡过难关，迫不得已参与寻租行为现象的发生。少数民族地区可以建立量化的考核机制，挑选出符合本地区发展需要的优质企业，对其开展专门、正式的扶持，包括解决其融资过程中遇到困难，化解因不可预料的情况而发生债务违约问题，为其提供相应的补贴与税收优惠。如此一来便有助于少数民族地区培养出一批优秀的“明星”企业，为本地区的经济、就业等做出贡献。
　　（四）鼓励企业创新
　　从源头上讲，经济发展的本质在于创新。少数民族地区国有企业之所以要依赖于预算软约束，一部分原因就在于不够重视创新，没有形成自己公司的核心能力。因此，少数民族地区如果想要摆脱预算软约束问题带来的困扰，就必须重视企业创新，增进企业的创新实力，开展研发活动，并提高研发成果的转化率。我国少数民族地区与非少数民族地区在创新能力上存在着显著的差距。2018年，非少数民族地区研发经费投入高达5430268万元，而少数民族地区研发经费则只有581513万元。如此之大的研发投入差距，反映出来的便是经济增长前景上的差距。因此，少数民族地区应当重视企业的研发投入，争取提升企业的竞争实力，缩小与非少数民族地区的差异，这才是少数民族地区预算软约束问题的根本解决之道。
　　（五）扶持少数民族地区特色产业发展
　　在如何挑选优质企业帮扶的问题上，本文认为，少数民族地区应当选取具有本地区特色的产业。在对企业核心竞争能力的考量中，一个要点便是核心竞争力的不可替代性。如果是全国都能做得很好的产业，那么在发展上本就不具备优势的少数民族地区很难做得比非少数民族地区更加出色。因此，为了创造出支持本地区经济发展的优质企业，少数民族地区一定要从符合本地区发展条件、具备本地区特色的产业中选择企业进行帮扶，这样才能真正培养出有竞争力的企业，提高本地区的经济发展水平。
　　（六）鼓励企业间商业信用融资
　　商业信用作为企业相互之间的一种非正式的融资渠道，一直被学者们视为企业正式融资渠道的重要补充部分。孙俊芳等经过研究指出，作为银行正式信贷的有益补充，商业信用已经成为少数民族地区中小企业的有效融资渠道之一。如果少数民族地区在短时间内无法提升正式的金融发展水平，那么鼓励企业间的商业信用融资便成了一种可行的选择。少数民族地区企业应当重视企业之间信用体系的建设，建立企业之间商业信用往来的保障平台，让企业之间可以放心进行商业信用融资，以此作为减轻本地区国有企业预算软约束问题的有效手段。
　　参考文献：
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　　作者简介：
　　买瑞东，男，宁夏银川人，中央民族大学管理学院硕士研究生，研究方向：财务会计与资本市场研究。
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